我國農村五保供養的制度變遷與路徑選擇

韓鵬云

關鍵詞： 五保供養；新制度經濟學；制度變遷；路徑選擇

摘要： 運用新制度經濟學分析了我國農村五保供養制度的變遷過程及表現特征，認為當下五保供養“國家化”的過程中存在著諸多問題。解決這些問題，應確立起五保供養的制度規則，重點發揮需求誘致型制度變遷的作用并提升政府的學習和回應能力。

中圖分類號： G641文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2015）03031006

Key words： the five guarantees supporting； neoinstitutional economics； institutional change； path selection

Abstract： From the point of view of neoinstitutional economics， analyze the process and the characteristics of the institutional change of the five guarantees supporting in rural areas and maintain that that are many problems in the “nationalization” of the five guarantees supporting. Aiming to solve these problems， establish the institutional rules of the five guarantees supporting and especially exert the role of the demandderivative institutional change in order to promote the government's learning and responsive capabilities.

作為農村社會保障體系的一部分，五保供養是政府或集體對農村特定困難群體（老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的）進行救助的制度形式。五保供養工作直接關涉到農村弱勢群體的生存權益，一直受到多方面關注。已有研究一是著眼于歷史節點，探求五保供養工作的改進方向或相關出路。洪大用等對2003年五保供養工作進行了分析，認為當時面臨：五保對象應保盡保難、供養標準落實難、全面實現五保難、實施敬老院集中供養難、地區供養負擔不均衡等多方面的困境。[1]貢森等2003年在山東的調查發現，已保對象只占全體應保對象的40%左右，問題根源于責任主體、保障內容和標準以及供養形式的規定先天不足和后天環境的不利變化，建議盡快修改現行的五保供養法。[2]二是通過梳理五保供養制度的變遷，分析五保供養工作的發展邏輯。肖林生認為農村經濟制度、政治與社會管理制度、國家的價值取向等影響了五保制度變遷，五保供養制度逐步向國家救助轉變。[3]韓君玲則分析了農村五保供養政府責任的法制化歷程及影響因素，認為應貫徹生存權保障的理念，將五保供養整合進城鄉統一的最低生活保障制度。[4]當前五保供養制度的研究大多限于問題—對策的模式，重復性建構居多，對制度變遷的深層機理涉及較少。筆者引入新制度經濟學的范式透視五保供養制度變遷的基礎、方式及動力，著眼于當下問題提出制度再變遷的路徑選擇。

一、我國農村五保供養制度變遷進程及表現特征

我國農村五保供養制度自合作化時期建立至今已走過了近60年的歷程，其間歷經多次調整和變革，以2006年新修訂的農村五保工作條例為標志，實現了從村莊集體供養向國家供養的制度轉型。這一歷程是經過制度供需均衡——不均衡的多次接續變遷而實現的。

1. 集體供養式的傳統制度均衡（1956-1984）。《農村人民公社工作條例修正草案》中明確生產大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員，和遭到不幸事故、生活發生困難的社員，實行供給或者給以補助。這一規定構成了合作化和人民公社時期農村五保供養制度的基本框架，明確了生產大隊、生產隊作為責任主體及集體收入中提取的公益金作為供養來源。五保供養的具體形式包括了分散供養和集中供養兩種，其中分散供養又包括了定額公糧、社員照顧及工分補助等多種形式。這一時期五保供養的保障責任轉變成強制性的集體福利。在人民公社的政治體制下，五保供養的制度需求與制度供給基本均衡。當然這種均衡還處于較低的水平保障層次。

2. 制度的非均衡和變革需求（1985-2006）。1994年國務院《農村五保供養工作條例》對五保供養的對象、內容和標準進行了調整：對象指無法定扶養義務人（或扶養義務人無扶養能力）、無勞動能力、無生活來源的“三無”人員；內容增加了保醫和保住；供養標準不低于當地村民的一般生活水平。條例規定，五保供養責任和執行主體是鄉鎮政府和村集體，經費和實物來源主要從鄉統籌和村提留中開支。可見，這一時期五保供養的責任依然下壓給鄉村兩級，收取供給經費與農民的減負政策形成悖論，導致供養物資難以保障，衍生出供給標準低、供給內容不全面、供給負擔不平衡等問題，很多地方“五保”變“一保”（保葬）甚至變“無保”。農村五保集體供養制度的一系列缺陷讓政府和村莊、五保戶作為制度 供需主體都產生了不滿意和不滿足，從而產生了對更高效益制度的變革需求。

3. 國家公共供養式的新制度均衡（2006-）。2006年新修訂的《農村五保供養工作條例》對五保工作作出了調整：定位的轉變，由農村集體福利事業轉換成為農村社會保障系統的一部分；資金來源渠道的轉變，由原來的農村稅費開支轉變為政府財政預算，另外還有集體經營的收入、五保戶的土地承包轉讓收入及國家專項資金的補助等輔助渠道；責任和執行主體的轉變，由原來鄉村兩級作為責任主體提升至縣鄉兩級，縣級以上的民政部門及鄉鎮成為組織實施的責任主體；供養形式的轉變，更加強調集中供養的作用。自此，農村五保供養工作開始由集體供養全面進入國家供養的新階段。就制度供需狀況來看，國家可以借助新制度加強自身的政權合法性建設，對于村莊來說新制度可以減輕自身的負擔，對于五保對象來說可以獲得持續穩定的供養，制度供給者和制度需求者都得到相互滿足，在制度供需間重新達成了新一輪的均衡，五保供養工作進入了一個新的發展階段。endprint

受政治經濟體制和國家發展鄉村戰略的影響，我國五保供養制度變遷呈現出以下特征：

制度變遷基礎：國家治理的時代要求及財政體制變遷

首先是五保供養制度變遷體現了較強的國家能動性。“諾斯悖論”認為政府一方面要使自身的收益最大化，同時還要降低交易費用使社會產出最大化。我國五保供養制度在每個階段都體現了較強的國家能動性。國家之所以在五保供養制度變遷中發揮了較強的能動性，原因在于五保供養作為社會保障的重要組成部分具有強烈的公共性，政府必須肩負起相應的職責。政府全面承擔起農村五保供養的公共職責，又與國家統籌城鄉發展、社會主義新農村發展的戰略導向緊密相關，國家解決“三農”問題的時代要求必然帶來五保供養的制度變遷。

其次是五保供養資源配置方式與財政體制變遷緊密相關。五保供養制度作為農村社會保障制度的組成部分，資源配置的方式與縣鄉財政體制直接相關。在人民公社時期，縣級財政屬于“一灶吃飯”，不具備獨立供給農村公共品的經濟能力，農村社會保障包括五保供養只能依靠村集體的力量；1994年分稅制的推行使縣鄉財政日益窘迫，五保供養只能在鄉統籌和村提留中開支，但鄉村兩級所結成的利益共同體日益膨脹從而不斷加大了稅費汲取的力度，導致農民負擔日益加重，五保供養難以得到有效保障。農業稅費取消后，隨著財政能力的提升和轉移支付力度的加大，國家不再從鄉村汲取資源轉而推動“資源下鄉”，原依靠鄉村自身力量的五保供養轉而尋求國家財政的保障。

制度變遷方式：強制性、準誘致性與中間擴散型的雜糅

我國農村五保供養制度雜糅了多種變遷的方式，呈現為合力推進和漸進轉換的狀態。首先，中央政府主導供給型的強制性制度變遷發揮了關鍵性作用。在人民公社時期，政府通過規章政策將五保供養納入政社合一組織的責任范圍，在農村稅費時代又通過五保工作條例的制定將責任明確賦予鄉村兩級組織，在后稅費時期又通過修訂五保工作條例將責任提升至縣鄉級并將供養納入國家制度內財政預算。可以說中央政府根據改革契機和政策意圖在每個環境的節點上皆充當了第一行動集團，通過強制性力量推動了制度發展，改革的周期短而且成效明顯。

其次，村莊和五保戶所推動的需求誘致型制度變遷在也在一定程度上發揮了作用，盡管它不占主導地位，但這并非說村莊和五保戶是完全的被動接受者，他們也通過各種“弱者的武器”來表達需求以期推動制度的變遷。由于需求主體意愿表達的渠道有限，他們的訴求往往被具有話語權的學術機構和各級政府兩會上的提案議案所“代言”，這些具有“準需求誘致性變遷”特征的“代言”形式受到各級政府的關注并為制度制定提供了參考，對制度變遷起到了重要的推動作用。

再次，地方政府“中間擴散型”制度變遷方式的推動力量。“地方政府是連接中央治國者的制度供給意愿和微觀主體制度需求的重要中介，也正由于他們的參與給制度變遷帶來了重大的影響。”[5]地方政府不僅創新了“村供村養”“親供親養”“村供親養”等多種形式來貫徹落實國家的五保供養政策法規，而且在稅費改革后開展了系列實踐創新，這些舉措從一定程度上推動了國家修訂五保供養條例并將供養納入財政預算的進程。

制度變遷動力：政府情景認知的轉變與公眾權利意識的增長

農村五保供養制度變遷的動力主要來源于三個方面：其一是政府情境認知的變化。隨著我國工業反哺農業及統籌城鄉戰略的推動，五保供養的公共性日益彰顯，政府對五保供養工作的情境認知也正由稅費改革前的“鄉村自主”向稅費改革后的“國家介入”轉變，政府為了加強國家政權的合法性建設必然會加強對五保對象這一弱勢群體的公共救助。其二是公眾權利意識的推動。2002年中央政府提出了建設和諧社會的執政理念，強調維護弱勢群體的權益以讓全民共享發展成果，從而在發展理念和政策執行中更加注重公平。其三，隨著經濟社會發展水平的提升，公民的權利意識和和公平訴求也日益強烈，凝聚形成的公眾輿論形成了強烈的國民情緒，“這種國民情緒以明顯的方式經常發生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響。”[6]五保供養的對象皆是鄉村社會最弱勢的群體，其生活境遇往往會引起社會各界的共同關注和積極呼吁，五保供養對象自身的權利訴求也增減增長。正是在這樣的基礎上，五保供養制度加快了調整變革的進程。

二、我國農村五保供養的當下問題及制度根源

2006年頒布的《農村五保供養工作條例》是我國農村五保供養歷史過程中的里程碑事件。自條例頒布之后，一直依賴于鄉村集體的五保供養逐步“國家化”，政府將五保供養正式列為職責之一，2013年我國農村五保集中供養和分散供養的人均標準已經分別達到了4562元和3389元。可以說，農村五保對象的供養已經十分“正規”，對農村最弱勢群體的兜底作用正在全面展開。但不可否認的是，五保供養的“國家化”依然存在諸多的問題，主要呈現在兩個層面上：

第一個層面體現在農村五保供養具體政策的操作中，主要呈現為四點：其一是區域差異明顯。五保供養的標準由縣級統籌，主要與縣域經濟發展水平及當地政府對民生的關注度等因素相關，東部地區與中西部地區、經濟發達地區與欠發達地區供養嚴重不均衡。其二是中西部地區尤其是老少邊窮地區的供養無法滿足五保戶的基本需求。這些地區供養標準大多在1000-2000元左右，難以達到當地人均生活消費支出80%的指導標準，盡管比集體供養時期穩定且有增長，但由于近年來物價上漲及其他因素影響，基本生活依然受到較大影響，部分五保戶依然處于貧困線上。其三是五保供養經費的動態調整和自然增長機制難以落實。盡管民政部已要求全國各省參照福建、江西等地按照區域劃定最低限定標準，并要求建立標準的調整和增長機制，但在落實中往往難以做到科學衡量和強制約束，各地的政策進展不一。其四是五保供養福利機構建設和管理滯后。盡管民政部的“霞光計劃”及各級政府對五保供養福利機構主要是敬老院的建設進行補助或投入，但投入力度總體不大，項目資金十分有限，同時隨著敬老院建設所需土地、建材等各種資源價格的上漲，建設成本增高，各鄉鎮的敬老院數量總體偏少，能夠接納集中供養的五保人數一般都大大低于五保總人數。除此之外，敬老院的管理也成為難題，按照五保條例規定，服務人員與集中供養的對象比例應高于1：15，但在大多數地區難以達到這一標準，主要是服務人員待遇難以落實，很多是臨時工制，一些地區嘗試政府購買五保社會化服務的方式，當前運作效益也并不理想。endprint

第二個層面體現在農村五保戶日常生活中的問題，表現在三個方面：其一是五保戶的集中供養率不高。五保供養分為集中供養和分散供養兩大類，分散供養又可以分為多種形式，但總體來說集中供養更有利于國家財政投入和正規化服務，陷入困境的五保戶大多屬分散供養，但當前集中供養率一直較低，原因一方面是因為各地集中供養機構建設和投入的滯后，另一方面還有五保對象自身的經濟考量、性格偏好等原因，主要表現在有些五保對象可以通過打散工、種植責任田等形式獲取部分額外收入，加上五保供養金比入住敬老院等機構從經濟上更加寬裕；部分身體狀況較好的五保對象不太適應敬老院的生活，認為自己獨居更加方便。其二是五保戶的醫療問題。五保對象由于年齡較大，最直接的威脅來自病痛，大部分的五保對象很大部分的供養金皆用來進行自身醫療，而因為大病導致極度貧困的現象也屢見不鮮。針對這一情況，部分地區也出臺過醫療救助或住院基本醫療費免費的相關政策，但五保對象患重大疾病的較多，而且住院頻次較多，五保戶的醫療問題依然沒有得到完全規范。其三是五保戶的心理慰藉和日常照料問題。五保對象由政府財政撥付供養經費，能保障基本的吃穿用度，卻無法得到有效的日常照料，五保對象屬老、病、殘群體，分散供養的親友照料往往并不細致，集中供養群體也往往只保障基本生活，而難以提供恰當的心理疏導或慰藉。正是由于如此，五保對象的自救和抗風險能力極差，甚至是生活難以自理，卻得不到有效的關心和服務。

五保供養“國家化”過程中所存在的問題較為細瑣和具體，直接影響著五保供養工作的開展和五保對象的生活，原因主要來自于三個方面：

其一，五保政策的制度基礎沒有實現規則化。2006年農村五保供養工作條例頒布從國家層面上建立了五保供養的政策框架，但作為一項公益性的社會保障政策，需要多級政府的共同投入，其中地方政府尤其需要發揮重要作用。但當下地方政府對社會保障的財政投入并沒有實現法制化和規則化，供養標準的調整、供養機構建設的投入等皆受到地方政府長官意志及偏好的影響，而在地方政府領導的行為偏好中，公益性的社會保障一直并非施政的重心，作為重心的一直GDP的增長指數。在經濟發達的地區，農村五保供養的標準很高，有了較強財政能力的支撐，地方政府向五保對象投入大量福利，甚至一些地區出現了“過度”的現象，例如各種節日慰問和救助疊加重合，供養機構建設超標甚至是豪華等等，而一些經濟欠發達地區，農村五保供養的財政投入較少甚至被擠占或挪用，供養機構的建設停滯不前，分散供養和集中供養的五保對象生活處于困境。

其二，鄉村集體功能的極度虛化。五保供養尤其是分散供養當前最大的問題不是政府財政供養標準的高低，而是日常照料和服務。這一問題的解決難以靠政府包辦，因為政府難以有效甄別不同五保對象的需求，也難以支付高昂的日常服務成本。這一問題最務實的依托主體即是鄉村集體，集體在時空上與五保對象最近，而且可以利用人情網絡和“地方性”知識來做出更好的服務安排。但當前鄉村集體的服務功能卻嚴重弱化。分田到戶之后，我國大部分地區的鄉村集體經濟處于空殼甚至是負債狀態，失去了對五保供養進行照料和服務的經濟基礎。而另一方面，后稅費時代之后，村委會作為自治組織所發揮的管理功能日漸淡薄，基本上和村民呈現為“懸浮”狀態，村委在鄉村日常管理事務中秉承的是“只要不出大事，多一事不如少一事”。在經濟基礎和行為動力的雙重弱化的狀況下，鄉村集體已經難以有效發揮日常的輔助作用。

其三，鄉村社會組織發育和功能嚴重缺位。五保供養屬公益性的社會保障，但這并非意味著政府應包辦所有的工作內容，因為存在著“政府失靈”的隱患。就我國農村五保供養工作的實際而言，更為理想的選擇應是各級政府、鄉村集體與各類、各級社會組織的“共治”。但當前鄉村社會組織發育和功能發揮都處于嚴重缺位狀態。在發達地區，鄉村社會組織的發展狀況相對較好，但也往往是地方政府培育的民間組織居多，主要承載的是政府的管理理念和內容，沒有激發起鄉村社會多種參與主體的動力和熱情。而在中西部地區的廣大農村，鄉村社會組織基本處于空白狀態，原因在于鄉村社會已經逐步成為一個“半熟人社會”，村莊的凝聚力已經逐步瓦解，民間組織逐步失去了鄉土基礎。當然也由于五保供養的性質較為特殊，尤其是分散供養居住分散、服務難度大，社會組織的服務發揮遇到各種具體條件的制約，從而發揮功能的空間有限。

三、我國農村五保供養制度變遷的路徑選擇

2006年五保供養的“國家化”實現了五保供養工作的飛躍，但五保供養工作依然存在著“短板”，根源在于沒有發揮鄉村場域中多個治理主體的共同作用。改變這一局面，實現多個主體的協商式治理，需要進一步進行路徑選擇：

夯實制度變遷的基礎，建立起公共財政體系并確立起五保供養的制度規則

五保供養的國家化公共救助是不可更改的治理方向，而在現代國家建構的轉型過程中，“國家化”不等同于“國家包辦”，其背后的政府責任應進一步地規則化。從宏觀背景層面上看，五保供養現代公共規則化的制度基礎嵌入在整個政府公共財政體系及權責體系之中。只有公共財政體系真正建立，五保供養標準的自然增長機制、醫療救助及喪葬問題等才能有明晰的財政依托，沒有法治化的財政體系支撐，諸多制度內容將成為不可持續的文牘或者大打折扣。例如近幾年來全國各級各地兩會上有關五保供養工作的提案議案日漸增多，主要集中于五保供養標準的提高及自然增長機制的建立、敬老院建設及集中供養率的提高等方面。這些提案議案的落實往往需要政府加大財政投入，同時完善相應的機制，因為中央及省級補助的五保供養資金往往列支在農村稅費改革的轉移支付經費中，一些地方財政在資金下撥過程既未單列也未標明比例，從而導致五保供養資金會被擠占或挪用。

針對這種狀況，應由中央或省級政府對地方政府在五保供養中的責任擔當和投入舉措做出規范，在財政轉移支付中設立專戶并標明比例，通過監督檢查確保五保供養工作不打折扣。而比公共財政體系建立更為重要的是權責統一的行政體系。只有各級政府間有關公共服務的權責關系明晰且對稱、統一，才能加強對不同層級政府施政方向或能力的考核，沒有權責統一的界定原則，包括五保供養工作在內的公共服務很容易被地方政府所“忽視”，成為“盲區”。而對公共財政體系和權責統一的行政權力體系進行最終制約的則是有效的問責與監督。一方面政府體系內部的監督和問責要加強，另一方面更應倚重政府體系外的公共服務受眾的監督和問責，只有雙重問責的有效落實才能保證五保供養工作的公共化和規則化，這一方面是公民權利的直接體現，也是實現國家治理現代化的必然路徑。endprint

發揮多種制度變遷方式的合力，尤其注重誘致型制度變遷方式的重要作用

我國農村五保供養制度變遷的方式一直以供給主導的強制性制度變遷為主，這種制度設計具有正式、明確規范和權威性、普適性等特征，但這種制度設計也不可避免地存在著缺陷：國家制度供給作為一種“計劃秩序”往往不能貼近現實和反映分散的制度變遷需求，也不易挖掘和利用散發在民間的智慧和創造力，國家在制度變遷中，常常主動性不足，有時甚至阻撓變遷；國家在制度變遷過程中，更多地受制于意識形態和憲法的束縛。[7]反映到農村五保供養制度上主要表現為：一些政府往往固守于原有的意識形態觀念或慣性思維，對農村社區和民間組織中的能動性服務力量重視和培育不夠，只將其定位在補充和協助的層面，政府大包大攬往往導致“政府失靈”和效率的損失。由此，在當前五保供養逐步“國家化”的基礎上，應更加注重誘致型制度變遷方式，即由社會性力量包括鄉村社區及民間組織等作為行動主體來發揮積極作用，通過參與式治理和局部制度創新，不斷拓展發展空間，從而推動制度逐步的變遷。

當前，發達地區的農村社區往往具有較高的財政供養和服務能力，可以著力培育與老年人養老服務、照料相關的民間組織，引入專業的社會工作力量以心理疏導、團體活動等多種形式來提升對五保對象的服務水平；而在欠發達的鄉村地區，更務實的選擇是發揮鄉村集體的作用，通過制定規范、劃分責任、加強考核等方式，讓村莊集體在五保供養中發揮起主動作用，使五保對象享受到村莊共同體的關心和照料。讓社會專業組織、公益性組織及鄉村集體介入五保供養工作，可以充分發揮社會性力量的作用，用先行的示范意義不斷推動五保供養制度的再次進步。在具有一定的基礎之后，政府可以總結創新經驗、不斷試驗推廣，并最終通過強制性制度變遷的方式實現制度的再次飛躍。

以學習型和回應型政府建設為契機，將五保群體的訴求作為制度發展變遷的持續動力

隨著我國統籌城鄉發展戰略的深化和國家執政理念的愈加開放，政府正逐步由經濟績效型向公共服務型轉變，五保供養也隨著經濟社會水平的發展不斷提出新的要求，正由生存保障型向發展服務型轉變。針對此，政府一方面應“干預或默許制度創新主體采取行動以降低變遷成本，因為政府擁有的合法強制力可以為制度實施提供保障，并且政府的參與有利于制度變遷的規模效益。”[8]另一方面政府應加強自身的學習能力建設，因為制度變遷不僅是一種演化的歷史過程，也是一種適應性的學習過程，政府學習能力的增強將對誘致型的制度變遷做出積極而開放的回應，能適時地總結各地經驗和教訓，大膽地實現創新和突破。當然五保對象作為五保供養工作的服務對象，應通過多種途徑將自己的訴求轉化為政策議程，通過各方的共同努力進一步完善政策，推動制度的變遷。

綜述之，五保供養制度并非單兵突進的獨立政策，其制度再變遷的路徑應該放置到國家治理和鄉村治理的系統工程中去探尋，只有各級政府的行政規則日趨完善、鄉村集體和社會公益組織發揮功能的空間日益拓展、政府的學習和適應能力日益增強等多方面條件搭配的情況下，五保供養再變遷的制度基礎、變遷方式、變遷動力才會更加耦合，五保供養制度變遷的再次突破才能由動議轉變為現實。

參考文獻：

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責任編輯：陸廣品endprint