珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的政策功能：一個研究框架

張堂云

（梧州學院經濟管理學院，廣西梧州 543002）

珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的政策功能：一個研究框架

張堂云

（梧州學院經濟管理學院，廣西梧州 543002）

經濟新常態下珠江—西江經濟帶發展的驅動力，除了來自于作為國家戰略的政策紅利，最主要的就是自主創新。該文闡述了政府采購促進自主創新的政策功能，分析了政府采購促進自主創新的機理和研究現狀，嘗試按照理論研究、經驗研究和政策研究體系構建了一個珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新政策功能的研究框架，以期為珠江—西江經濟帶創新驅動經濟新常態的相關研究起到拋磚引玉的作用。

珠江—西江經濟帶；政府采購；自主創新；經濟新常態

一、引言

“新常態”正成為當前最熱的經濟關鍵詞。在經濟發展新常態背景下，中國經濟由“高速增長”向“中高速增長”換擋，廣西也不例外。據報道，在2014年12月24日召開的廣西全區經濟工作會議上，預計2014年GDP增長8.3%左右。這一數據與2013年的增速10.2%相比，差不多下降了3個百分點。經濟增速決定著經濟行進的步伐，不僅影響著經濟規模增加的幅度，而且會對經濟的各個方面有著全局性的影響[1]。經濟增速出現較大幅度的回落，在一定程度上反映出廣西經濟正在進入新常態，穩增長形勢十分嚴峻、挑戰巨大。就在廣西經濟增速下滑，“換擋焦慮”籠罩的時候，國務院于2014年7月19日公開發布了《關于珠江—西江經濟帶發展規劃的批復》，標志著珠江—西江經濟帶正式上升為國家戰略。國務院的批復提出，要努力把珠江—西江經濟帶打造成為我國西南、中南地區開放發展新的增長極，為區域協調發展和流域生態文明建設提供示范。珠江—西江經濟帶上升為國家戰略，對于經濟新常態下的廣西而言無疑是一件值得慶幸的事情，是廣西在未來一段時間內更好地適應經濟新常態、發展經濟新常態的一把利劍。從這個角度來講，基于經濟新常態背景建設珠江—西江經濟帶應該成為廣西經濟未來一段時間內經濟發展的重要主題，必然會引起學者們的關注，也需要和值得學者們關注。

經濟新常態下珠江—西江經濟帶發展的驅動力，除了來自于作為國家戰略的政策紅利、允許先行先試的改革紅利之外，最主要的就是創新了。創新是新常態下的新引擎，沒有創新就沒有新常態[2]。廣大學者紛紛重新審視新常態背景下自主創新驅動區域發展的意義、路徑與對策，開出“創新處方”，提出讓創新唱主角，積極響應李克強總理“全民創業、萬眾創新”的倡議。政府采購對于區域自主創新具有較強的促進作用。在政府促進自主創新的各種措施中，利用政府采購扶持自主創新企業發展，從而支持自主創新和本國工業發展是當今世界各國的通行做法。有鑒于此，筆者從政府采購對自主創新的政策功能出發，嘗試在綜述現有研究的基礎上，構建一個珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新政策功能的研究框架，以期為珠江—西江經濟帶創新驅動經濟新常態的相關研究起到拋磚引玉的作用。

此外，我國在加入WTO時明確承諾，最遲于2020年加入政府采購協議（Government ProcurementAgreement，簡稱GPA），向APEC成員對等開放政府采購市場。而珠江—西江經濟帶所屬的廣東省早已作為我國第一批開放的政府采購市場被財政部納入了GPA出價清單。廣西作為欠發達省份開放政府采購市場的進程則可能會滯后一些。從這個層面上來講，對同屬一個經濟帶而又位于不同開放梯隊的兩省區政府采購促進自主創新的政策功能進行比較研究，將可以為我國梯次開放政府采購市場的行為提供一定的指導。

二、政府采購促進自主創新的政策功能研究述評

提起政府采購，人們的認識更多地停留在購買政府履職所需的商品或服務、節約財政資金、防止腐敗等淺顯層面。其實，隨著政府采購規模的不斷擴大，政府采購還具有十分豐富的政策功能，促進自主創新就是其中之一。為了更好地了解國內有關政府采購促進自主創新的政策功能研究現狀，下面首先介紹有關政府采購政策功能的研究。

（一）政府采購政策功能

Cristopher H.Bovis認為政府采購是一種與公眾簽下的合約，是考慮到公眾利益而為公眾服務的有效政策，而并非一種完全依靠市場手段而自由融資的經濟工具。市場經濟體制下的政府采購正逐漸成為實現國家社會經濟目標和實施宏觀經濟調控的政策性工具。王文庚[3]14將政府采購功能細分為效率功能、規范功能和政策功能。Rothwell R.Zegveld通過實證研究發現，從長期來看政府采購比研發補貼能夠激發更大的創新活力。Geroski P A.也認為與研發補貼相比，政府采購激勵創新的效率更高一些。Claude J.則將調節經濟周期、保護國內市場、改善產業狀況和消除地區間差異作為政府采購財政政策的四大目標。琚良太[4]、賀擁軍和徐州全[5]則基于政府采購的市場屬性與公共政策屬性，將政府采購功能細分為經濟功能和政策功能。其中，政策功能則是指政府利用政府采購的資源優勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現政府的一些經濟與社會宏觀調控目標，是政府采購制度安排作用于社會各個方面所體現出的內在效能。

至于政府采購政策功能的具體內容，干冀春、郝素玲[6]借鑒西方國家對政府采購的政策功能定位，提出我國應該把保護民族產業、促進政府綠色采購、激勵自主創新、促進中小企業發展作為政府采購的重要政策目標。王文庚[3]15則將政府采購政策功能概括為：資源配置職能，平衡地區經濟發展；購買國貨，支持國內產業發展；促進國內自主創新和技術研發；促進釆購的綠色化；扶持中小企業發展；公平、就業等社會功能。劉京煥、張霄、王寶順[7]認為，政府采購政策的經濟功能是政府采購政策的基本功能，是政府采購政策其他幾大功能發揮作用的基礎，是矛盾的主要方面，應該成為研究政策功能的核心所在。不過，他們對于政府采購政策經濟功能的表達：優化產業結構、促進產業經濟和區域經濟協調發展、促進經濟增長方式轉變、保護民族產業、扶持少數民族和落后地區發展等一系列的作用，與各個學者對于政府采購政策功能的闡述相近。

綜合各位學者的論述可以發現，雖然大家在文字表達上略有差異，但基本上都認為政府采購政策功能包括而且也應該包括：促進自主創新、扶持中小企業、平衡地區發展、支持節能環保、支持民族產業發展等內容。

（二）政府采購促進自主創新功能

首先，政府采購促進自主創新的機理。美國經濟學家阿羅則認為政府支持企業自主創新的理論基礎主要源自于市場失靈理論。國內學者則基于政府對自主創新活動進行干預的必要性[9]，進一步分析政府采購促進自主創新的內源性[10]，探討政府采購促進自主創新的作用機理：比如政府采購為技術創新提供了巨大而穩定的市場[11]，并能夠引導科技創新的方向[12]。駱建文、顧曉雯、彭鴻廣[13]則提出政府采購在促進高技術產業自主創新過程中，扮演了激勵機制、需求拉動機制、風險分擔機制三大角色。郭雯[14]從創新政策與國際貿易保護兩個視角探討了政府采購激勵自主創新的理論依據，說明政府采購支持創新具有合理性。許鑫、丁云龍[15]以微觀視角應用創新博弈相關理論分析了政府采購的創新導向作用，指出政府采購政策在技術創新的市場調研階段可以彌補信息不對稱，在中期技術研發階段可以促進創新合作形成，在后期產品擴散階段可以創造創新需求市場。

其次，政府采購促進自主創新的實證研究與國際經驗借鑒。從發達國家的實踐來看，政府采購已經成為扶持自主創新的重要政策工具[16]，在推進企業自主創新過程中不可或缺[17]，可被視為美國、日本、韓國等發達國家自主創新的重要引擎之一[18]。艾冰[19-20]針對2011年7月1日起我國財政部暫停了三個政府采購促進自主創新相關政策的大背景，先后對美國、德國、日本、韓國等國家政府采購促進自主創新的特色與經驗進行了研究，在總結發達國家通過政府采購扶持自主創新經驗的基礎上，結合中國政府扶持自主創新的實踐，努力為完善我國促進自主創新的政府采購制度獻計獻策。中國的政府采購促進了技術創新嗎？艾冰、陳曉紅[21]選取2001-2005年的相關數據分析了政府采購在影響自主創新水平諸因素中相對位置，揭示出政府采購對自主創新水平具有較強的促進作用。陳永立、鄒洋[22]基于省級面板數據的實證分析發現，政府資助與政府采購政策對于促進企業科技創新均有一定的積極影響，但政府采購的激勵作用更為突出，促進效果明顯優于政府資助。可是，胡凱、蔡紅英、吳清[23]基于2001-2010年省級面板數據研究卻發現，競爭不足阻礙了我國政府采購發揮應有的作用，不僅沒有促進技術創新，甚至阻礙了技術創新，提出要發揮政府采購的創新激勵功能，必須提高市場競爭水平，將政府采購置于公平公正的市場競爭環境中，使政府采購與市場競爭相容。不過，這一實證研究結論并不是否定政府采購對于自主創新的政策功能，而是暴露出了各個地方政府過去濫用政府采購的政策功能，紛紛打著促進自主創新的旗號、行地方保護主義之實，破壞市場競爭機制，反而制約了政府采購政策功能的良性發揮。

第三，政府采購促進自主創新的現狀、問題及政策建議。彭鴻廣、駱建文[24]分析了中央政府和地方政府制定的政策之間存在的沖突，指出了政策中存在的缺失，從自主創新產品認定、評審中的扶持力度、地方保護主義思想和無歧視原則、監督機制、公開招標方式、合作機制6個方面就政策重構提出了建議。宋雅琴[25]建議通過各地制定自主創新產品清單給予自主創新產品清單評標上的優惠，通過政府首購和訂購自主創新產品，提供試錯機會和市場發育的平臺。白彥鋒、徐晟[26]提出，政府采購可以加快國內的產業升級，提升國家整體的科技競爭力水平。張欽紅、顧曉雯[27]提出支持自主創新的兩階段政府采購政策：政府在期初向企業采購一定數量的產品，而在期末，若企業所生成的產品的技術水平達到事前規定的標準，則政府繼續采購另一數量的產品，否則不予采購，以避免在企業對自身的創新能力擁有私人信息時可能導致的逆向選擇問題。彭鴻廣[28]調查發現大部分的政府采購單位對采購自主創新產品的意識依然非常淡薄，企業對扶持政策的知曉度依然很低，鑒于此應健全政府采購自主創新產品的監管機制，建立政府采購自主創新產品的績效評價和獎懲制度，擴大政府采購的主體范圍，在自主創新產品的實際使用者和開發機構之間建立良好的互動機制。

（三）關于政府采購促進自主創新政策功能研究述評

縱觀已有文獻可以看出，國內外學者普遍認為促進自主創新是政府采購的政策功能之一。學者們從政府采購與自主創新的關系入手，從理論層面剖析了政府采購促進自主創新的作用機理，總結歸納了政府采購促進自主創新的國際經驗，針對政府采購促進自主創新的現狀和問題進行了分析，尤其是對制約政府采購促進自主創新的障礙因素開展了廣泛而深入的研究，并提出了不少可行的解決方案與建議。這些成果表明學者們對政府采購促進自主創新政策功能的相關研究已經有了一定的廣度與深度，對我國政府采購市場的開放起到了積極作用，也必將會為相關后續研究提供有益的經驗借鑒。

不過，現有研究在理論層面的探討要遠遠多于實證研究，尤其是對省級政府采購對區域自主創新的影響力的實證檢驗還比較少。我國不同省級政府采購規模、市場化程度等因素均不一樣，對應的政府采購對自主創新的作用力度也是有區別的。也正是由于區域經濟發展不平衡，在參與GPA談判時，我國采取的策略是梯次開放政府采購市場。像珠江—西江經濟帶既包含了率先發展的廣東地區，又包含了欠發達的廣西地區，其中，廣東省為第一批開放政府采購市場的地區，而廣西則屬于后續開放的地區。對于這樣屬于不同開放梯次的經濟帶區域，我們該如何充分利用政府采購政策功能盡可能地提升區域內的自主創新能力？現在還很少有人進行關注和深入研究。此外，對于在GPA框架下如何設計政府采購促進自主創新的具體路徑和對策以適應新規則，現有研究既不深入也不系統，缺乏實踐指導性。的確，在GPA框架下，政府采購與促進自主創新的政策功能雖然不能脫鉤，但是，在新的規則之下，這一政策功能怎樣才能有效發揮出來呢？政府采購作為政策工具的一種并不天然地具有促進自主創新的作用，該政策功能的發揮必須依靠科學的制度設計。這正如一種工具是產生好的結果還是產生壞的結果，與工具無關，而是由使用工具的人來決定的。而當前的不少有關我國政府采購促進自主創新的路徑選擇與制度設計與GPA規則并不吻合。這反映出不少學者還未能充分認識到在GPA框架下國際規則帶給我國政府采購促進自主創新政策功能的種種挑戰。

按照在加入WTO時的承諾，我國最遲將在2020年加入GPA，向APEC成員對等開放政府采購市場。為了保證我國開放后的政府采購政策功能能夠順利實現，當前迫切需要有針對性地系統開展相關研究。同時，在經濟新常態背景下，自主創新的重要性不斷凸顯，自主創新驅動區域經濟發展也被賦予新內涵。這恰好為進一步研究政府采購促進自主創新功能提供了嶄新的窗口契機。因此，當前對珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新政策功能進行研究無疑是具有較好的現實意義。

三、珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的政策功能研究框架

（一）研究目的設計

基于前面的分析，結合當前的經濟新常態背景，筆者將開展珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新政策功能研究的目的歸納為：基于GPA框架，立足于我國政府采購市場開放的現實需要，以剛剛上升為國家戰略的珠江—西江經濟帶政府采購市場為研究對象，比較廣東、廣西兩省區政府采購促進自主創新的政策功能現狀與實踐效果，總結存在的問題，分析制約因素，借鑒GPA締約國的經驗啟示，創新政府采購促進自主創新政策設計理念，探討符合GPA規則的可行方法，打破當前各省級政府借政府采購促進自主創新之名行地方保護主義之實的現實困境，為充分利用政府采購政策功能有效提升珠江—西江經濟帶自主創新能力，適應并發展區域經濟新常態而建言獻策。

（二）研究框架設計

基于問題導向原則，筆者基于理論研究、經驗研究、政策研究的基本邏輯體系構建出了如下頁圖1所示的研究框架。

圖1 珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的政策功能研究框架示意圖

GPA框架要求我們將政府采購促進自主創新政策功能的發揮必須置于國際背景之下，不過，這并不是意味著以后不需要或者禁止通過政府采購促進自主創新。為此，筆者對當前政府采購促進自主創新政策功能的相關研究思路進行了重新構思，并選擇同屬一個經濟帶但政府采購市場開放梯次不同的廣東、廣西兩省區來進行比較研究，并嘗試構建了有關研究框架。

（三）主要研究內容

為實現研究設計目的，本研究的主要內容包括：GPA框架下政府采購促進自主創新政策功能的理論與現實依據；GPA締約國政府采購促進自主創新的經驗借鑒與啟示；珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的實踐比較與效果評價；符合GPA規則的珠江—西江經濟帶政府采購促進自主創新的政策創新與對策措施等。

具體來講，筆者希望通過系統深入的研究來回答如下幾個關鍵問題：（1）GPA框架下我國政府采購促進自主創新政策功能實踐面臨哪些挑戰；（2）GPA締約國是如何處理開放政府采購市場與促進自主創新的矛盾的，對我國有哪些啟發；（3）珠江—西江經濟帶政府采購促進了自主創新嗎，在GPA框架下，將面臨哪些挑戰；（4）GPA框架下珠江—西江經濟帶該采取哪些措施來保證政府采購促進自主創新的政策功能得到更好的發揮。

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F812.45

A

1673-8535(2015)01-0026-06

張堂云（1976-），湖南衡陽人，梧州學院經濟管理學院副教授，中南財經政法大學財政稅務學院博士生，主要研究方向：財政經濟，政府采購理論與實務。

（責任編輯：覃華巧）

2014-11-26

2015廣西高校科學技術研究項目（KY2015YB295）；2014年度廣西高校科學技術研究項目（YB2014360）；2014年度中南財經政法大學博士生科研創新課題（2014B0307），梧州學院“西江經濟帶發展戰略研究團隊”建設項目