聯合國選舉援助及其運作

【內容提要】 作為冷戰后興起的一種新型援助活動，聯合國所提供的選舉援助非常特別。它既介入國家內部，侵蝕了傳統意義上的主權，同時又成為國家能力的積極建設者。鑒于選舉的敏感性和復雜性，聯合國在提供援助前，須由會員國或地區首先向其提出申請，如果必要，聯合國會派出需求評估團進行更徹底的實地考察。根據評估結果，最后決定是否對援助請求做出答復。援助的形式主要包括：組織和操辦選舉、選舉監督、選舉核查、協調與支助國際觀察員、支助國內觀察員、選舉觀察和技術援助等七種。在過去20余年里，聯合國選舉援助的接受國主要分布在亞非拉地區，其中對非洲援助最多。這既反映出亞非拉國家在國家能力建設方面的制度基礎薄弱，同時也反映了發達國家在制度設計、民主規范擴散上的主導地位。出于對主權原則的堅持與守護，盡管贊同實施選舉援助的必要性，中國目前的參與是消極和邊緣性的，并刻意與聯合國的選舉援助保持距離，但未來則有拓展的空間和可能。

【關鍵詞】 聯合國 選舉援助 援助形式 民主輸出 國家主權

【作者簡介】 李因才，上海社會科學院國際關系研究所助理研究員

【中圖分類號】 D813.2

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）03-0085-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201503006

一、概念界定與研究意義

冷戰結束后，邀請聯合國這樣具有權威、政治上也更為中立的國際組織參與選舉進程，并為其提供有關選舉事務方面的必要援助成為當時的迫切需求。原因主要在于：一方面，美歐等西方國家在東歐、拉美和亞非地區全力推動民主化進程；另一方面，多數國家缺乏民主選舉的經驗，或者民眾對本國組織的大選缺乏信心和信任。

1991年12月17日，第46屆聯合國大會第75次全體會議通過了一份名為《提高定期真正選舉原則的效力》的第46/137號決議。決議“請秘書長在接到會員國要求核查選舉的正式請求時通知聯合國的主管機關，并根據該機關指示提供適當援助”。 決議同時授權秘書長在其辦公室“指定一名高級官員”，以“協調和審查”會員國的選舉援助請求并協調聯合國相關機構提供援助。 根據該決議，秘書長在次年4月任命主管政治事務的副秘書長詹姆斯·喬納為協調人，并在政治事務部下設立了選舉援助股（1994年升級為選舉援助司，簡稱選援司）。聯合國開始正式向會員國提供選舉援助。

選舉援助是援助的類型之一，也是外部行為體圍繞對象國或地區的特定需求及特定問題而產生的跨國互動行為。但作為冷戰后興起的一種新型援助活動，選舉援助又非常特別，具體說來，它具有以下幾方面的特征：

其一，選舉援助圍繞選舉、投票及相關領域展開。由于選舉或投票關涉不同派別、族裔之間的重大權力和利益分配問題，因而這種援助具有高度的政治關聯性。這一特性表明選舉援助既難以脫離對象國或地區內部的政治權爭，也可能會在對象國或地區政治進程中發揮重要且直接的作用。在這一跨國互動進程中，受援國或地區的選舉事務乃至更為廣泛的政治事務，或多或少會受到外界的影響而被“國際化”。

其二，選舉援助在滿足受援國家或地區特定需求的同時，也積極傳播民主選舉的價值觀，從而便利了西方權勢和意識形態的擴張。因此，有人將其視為民主援助的一種形式。 但民主援助有其鮮明的價值取向，即明確以促進民主化為宗旨，這可能會影響選舉援助在國家建設方面的積極功用。選舉援助發端于西方國家所推動的民主化潮流，同時也是受援國或地區對內部治理需求或對危機的現實回應。民主援助試圖通過直接或間接的施壓方式，約束政府自主行為，增強社會對抗暴虐國家侵害的能力；而選舉援助則旨在增強國家整合社會、治理社會的能力。另外，選舉援助偏向于國家，聚焦于如何提升和完善國家層面成功舉行選舉的能力和制度，而后者關注的則是個體的人。

其三，選舉援助既重視國家層面的制度和能力建設，也強調政權的社會支持基礎。選舉是連接社會和國家的制度化紐帶，是普通民眾每隔幾年通過選票對國家政權的重新賦權，故而選舉援助雖偏重國家層面的制度和能力建設，卻無法忽視對受援國社會層面的關注。在這一方面，選舉援助既包括公民和選民教育以及促進婦女參與這樣的權利型活動，也包括諸如支持國內觀察者、協助政黨參與大選、強化媒介公正報道這樣的能力型活動。選舉援助旨在通過推動整個選舉進程及其制度、能力建設，從而促進受援國國家—社會關系的有效融合，引導國家建設進程。

概而言之，選舉援助具有高度的政治敏感性，它既介入國家內部，侵蝕了傳統意義上的主權，又是國家能力的積極建設者。在提升國家能力的同時，它也關注作為個體的人以及全球規范網絡的影響。而作為這種新型援助的主要提供者，聯合國一方面是當前最主要的多邊國際組織，在維持和平、促進發展以及推動全球問題的解決中發揮著核心作用；另一方面，由于建立在主權國家基礎之上，聯合國的權限又受到《聯合國憲章》和會員國的嚴格約束。一些區域組織如歐盟可以采取懲罰措施或將民主選舉視為硬性的門檻條件， 聯合國顯然無法這樣做，它也無法像非政府組織那樣靈活地介入國家內部的選舉事務。 這種有限或者較為謹慎的角色使聯合國的選舉援助體現出獨有的特色。

總體而言，選舉援助這樣一種獨特的跨國行為是本文的研究對象。文章試圖回答以下問題：聯合國是如何實施選舉援助的？援助的具體形式有哪些？哪些國家和地區接受了這一援助？中國對選舉援助的立場和觀點又是怎樣的？下文將主要圍繞這些問題展開。

二、聯合國選舉援助的實施程序

鑒于選舉的敏感性和復雜性，聯合國秘書長于1992年就未來選舉援助的指導方針向聯合國大會建議，聯合國的選舉援助必須獲得受援國內部的廣泛支持，并充分考慮該國的特殊情勢以及國際社會和所在地區的意愿。因此，聯合國提供選舉援助的首要條件是，收到受援國國家當局的請求， 亦即該國需事先主動提出申請（而且在該國內部達成了廣泛共識）。

為了充分審查請求并做足準備，聯合國要求會員國在“預定選舉日期之前至少四個月”向協調人發出正式申請，而且這一申請須由該國選舉當局、首腦辦公室或外交部等權威機構提出，政黨、公民團體等的申請通常不予考慮。 在收到申請之后，選援司將會同其他部門包括派駐該國的聯合國機構的主管（如秘書長特別代表辦公室或聯合國駐該國協調員、駐地代表）、政治部、維和部以及開發計劃署進行協商，討論該國的選前條件是否符合聯合國的援助標準。

如果協調人認為必要，會與開發計劃署等部門聯合派出需求評估團，進行更徹底的實地考察。需求評估團成員主要由選援司工作人員、所聘專家及開發計劃署等利益攸關方組成。考察內容包括：評估受援國的政治、選舉和安全狀況；評估聯合國的援助能否發揮效用、對其可能產生何種影響；選舉當中的沖突風險以及受援方所提要求的合理性；等。 審查受援國“是否存在展開合法和真正民主進程的基本條件”則是評估的最重要內容；在1994年的大會報告中，秘書長將其列為“必須確定”的部分。 與此同時，當對象國提出的請求內容不夠明晰時，需求評估團還需要與該國政府及各政治派別磋商后，共同確定請求援助的內容。評估團考察時間不超過十天，考察后提交評估報告，就是否應當提供援助以及以何種形式援助等事項向“協調人”提出建議。

由于派出需求評估團所費不貲，在某些情況下，如收到的請求內容明確，所需援助又是純粹技術性的，選援司會采取更為便捷的“案頭評估”方式。2010年，由政治事務部與開發計劃署合作制訂了一份關于《修訂后的關于選舉援助的準則說明》的文件，認定三類情形可以適用于這一評估方式：援助并非是對安理會或大會所授權任務的追加，即提供的是一些無需額外政治授權的小型援助；此前為其提供過選舉援助，新的援助沒有重大變動；根據政治局勢和選舉環境，選援司認為需要進行案頭審查的。 前兩種情形都指出，在一國曾經開展過援助項目的，由于對其狀況較為了解，可以采取這一簡化模式。

根據評估結果，最后由“協調人”報請秘書長，決定是否對援助請求做出肯定答復。若批準，選援司將與其他機構合作，籌備適當的援助項目方案。若援助涉及政治議題或安全議題，比如派遣軍事人員協助，“協調人”還需經由秘書長向大會或安理會匯報，由其審議并尋求相關機構授權。在做出提供援助的決定之后，選援司與負責實施的部門如開發計劃署辦事處進行磋商，最后共同與受援國就援助的核心原則和內容達成協議。

三、聯合國選舉援助的具體形式

概而言之，聯合國的援助形式大致分為七種：組織和操辦選舉、選舉監督、選舉核查、協調與支助國際觀察員、支助國內觀察員、選舉觀察和技術援助。

七種形式當中，技術援助所占比例最大，每年大約1/3以上的國家或地區要求聯合國提供具體的選舉技術援助。開發計劃署、人權高專辦、經社部等部門負責實施，其中開發計劃署承擔的任務最多，援助的范圍也最廣。從選前的憲法和法律的制定和修改、負責主持大選的選舉委員會及工作人員的能力培訓、選民的教育和登記到選舉日的計票、選舉后的能力再培育，都能看到開發計劃署的身影。相對于其他幾種尤其是前三種援助形式，技術援助不需要擔負太大的政治風險，所需費用也不會太高，通常由一二名聯合國工作人員或者聘任的選舉事務專家即可完成任務。不過，由于方便快捷、能夠滿足受援國特殊需求，因而這種援助對選舉能力的長遠發展往往發揮著至關重要的作用。

組織和操辦選舉、選舉監督、選舉核查比較復雜。它們通常是聯合國大型維和或政治特派團承擔任務的組成部分，前者涉及軍事或警察人員的派出，需要安理會的特別授權，后者則須由大會決定。也就是說，如果有國家或地區請求聯合國提供這三方面的援助，“協調人”及選援司包括秘書長本人都無法直接回應，須獲得安理會或大會的特別授權后方能提供。不僅如此，會員國或地區在請求這三種援助時，應當證明該國或地區的選舉事關國際或地區的和平與安全（包括潛在的影響）。

組織和操辦選舉涉入程度最深。迄今聯合國只在兩個國家開展過此類活動：1991—1993年的柬埔寨和1999—2002年的東帝汶。在這兩個國家，從選民登記、選民教育、政黨競選、媒體宣傳到組織投票，直至最后結果的宣布，聯合國全面參與并發揮主導作用，承擔著過渡時期“準委會”的角色。與此同時，在兩國的特派團還被賦予廣泛的安全和行政職權，被稱為聯合國駐該國的“過渡權力機構”。從1991年10月設立先遣團，到1993年9月“聯合國柬埔寨過渡權力機構”隨著柬王國憲法的頒布和新政府的組成而最終退出，聯合國在兩年過渡期共在柬部署了約2.2萬名軍事和文職人員，前后投入金額高達16.2億美元。 在東帝汶，“聯合國東帝汶過渡權力機構”授權期是從1999年10月至2002年5月，共計7 687名軍警人員、737名國際文職人員和1 745名當地文職人員參與執行了任務。其預算僅2001—2002財年即達到4.77億美元。

與組織和操辦選舉類似，選舉監督也需要投入大量人力、物力和財力。為監督1989年11月納米比亞舉行的制憲議會選舉，聯合國動用大批文職、警察和軍事人員，高峰時將近8 000人。在選民登記和投票環節，聯合國部署的工作人員與由南非管理當局任命的執行該選舉任務的選舉人員人數幾乎相當。而且執行該次行動的聯合國人員必須隨時就選舉進程中出現的問題向主持選舉的南非機構交涉，以確保整個大選進程的高效推進。這種大型的選舉援助只是聯合國在特殊情勢尤其是非殖民化進程下的一種特殊參與，一般情況下不會輕易批準上述兩種援助。

選舉核查對聯合國的挑戰相對較小。在20世紀90年代，聯合國在南非、安哥拉、薩爾瓦多、厄立特里亞、海地、莫桑比克等國廣泛承擔了核查任務。在提供這種形式的援助時，選舉由當地政府組織和操辦，聯合國則現場觀摩，負責檢查核實選舉各個階段是否自由、公正、合法，選舉結果是否真實有效。以莫桑比克的核查行動為例，該任務是安理會于1992年12月授權設立的“聯合國莫桑比克行動”的一部分。大選由該國國民議會指定的21名成員組成的選舉委員會組織，定于1994年10月27、28日投票。截至當年6月，聯合國已在各省部署了126名觀察員，他們負責全程監測選民登記、公民教育、競選前及競選期間各政黨和媒介的活動。投票日前后，聯合國以自身名義又在全國分組部署了約2 300名觀察員，對8 000個投票站進行抽樣監測。選委會于11月19日宣布選舉結果，隨后秘書長特別代表則根據觀察員的報告，宣布選舉是自由、公正的。

協調和支助國際觀察員、支助國內觀察員和選舉觀察，這三類活動都涉及對選舉進程的某種“觀察”。有些觀察任務要求覆蓋從選民登記到最終結果宣布的整個進程，有些則只要求觀察投票日當天的進程。無論哪種形式，聯合國都被要求“在場”。不同之處在于：前兩類活動聯合國并不直接負責觀察，而是為承擔觀察任務的國際社會或該國國內的觀察員提供協調和支助。

20世紀90年代，聯合國在阿爾及利亞、喀麥隆、剛果、吉布提、加蓬等國家觀察過選舉。2001年，聯合國應斐濟看守政府的請求派遣了觀察團，此后，聯合國再未直接承擔過觀察任務。 與核查不同，觀察的規模通常不大，只需一二名選援司工作人員或所聘專家或人權高專辦的官員。另外一種形式更為靈活，被稱為“觀察和報告”活動，它在1992的喀麥隆議會選舉中首次采用。當時由于籌備時間短，聯合國要求駐地協調員就地觀察選舉進程，并將觀察結果內部通報秘書長。這一辦法后來在不少地方采用。 之所以在2001年后沒有再承擔觀察任務，主要原因在于：其一，聯合國并不適宜觀察自己提供過某方面援助（主要是技術援助）的選舉，如此有自我評測之缺陷；其二，更重要的是，歐安組織、美洲國家組織、非盟等地區性組織以及不少非政府組織已經成為選舉觀察的主體，在此情況下，聯合國派遣少量觀察員作用不大，象征意義大于實際作用。

應會員國或地區請求為國際觀察團提供協調和支持，這種形式的援助于1992年首次在埃塞俄比亞被采用，此后在萊索托、馬拉維和尼日爾等國家采用，且進一步改進了方法。 這種援助經濟有效，對促進不同組織和機構協同行動、防止相互間由于觀察方法、視角和政治傾向等差異出現觀察亂象有較大作用，體現了聯合國的權威、中立地位。與此同時，聯合國無須對選舉本身發表觀點，因而不會對受援國或地區的主權產生侵擾。在援助時，聯合國通常在該國或地區設立一個小型秘書處，和組織選舉的行政當局共同向觀察員介紹情況，提供共用設施，確保不同的觀察組在部署行動時相互配合，并在選舉后各方同意時共同發表聯合聲明。

為一國內部的非政府組織或政黨觀察員提供培訓、咨詢等技術援助，這種形式的援助適用于“相當發達且多元并擁有較強意愿參與國家選舉觀察的適合的非政府組織的國家”。 墨西哥在1994年和2000年先后兩次獲得這方面的援助。2000年，聯合國還在墨西哥政治形勢復雜的恰帕斯州的地方選舉中提供了類似協助。 在莫桑比克，聯合國則支助其政黨觀察團。這種援助對一國發展長期自主的觀察能力、增強民眾對選舉的信心具有重要作用，不過也存在因侵犯主權而帶來的政治風險。因而這方面的援助目前主要是一些非政府組織和國家機構在開展。

除了上述七種援助形式之外，聯合國還通過提供選舉物資以支持受援國的選舉。這些物資由聯合國開發計劃署和外勤支持部等部門籌措，并在必要時負責運送和分配。這類援助通常與上述七種援助形式相互結合統一提供，尤其是在前三種援助形式中，物資援助通常不可或缺，而且數量龐大。由于不是獨立提供，也并非由選援司負責，因此本文不再單獨列出。

四、聯合國選舉援助的數量及地理分布

1992年4月選舉援助機構設立后，當年就收到了來自31個會員國的33項援助申請； 此前三年共計8項。 此后，聯合國每年收到的請求數和實際提供的援助數持續變化。數據統計顯示，1989—2006年間，聯合國收到了102個國家及4個地區（科索沃、巴勒斯坦、西撒哈拉及新西蘭的自由結合區庫克群島和紐埃）提出的共計391項選舉援助請求（見圖1）。 如果加上此后幾年提供的100余項以及在新會員國黑山（2006年獨立并被接納為會員國）和南蘇丹（2011年獨立并被接納為會員國）開展的活動，聯合國共參與了104個會員國和4個地區的選舉事務，援助請求數量達到500項以上。

從圖1中可以發現，1992年的高峰過后，隨后幾年會員國的請求數量雖有所下降，但總體呈現曲線上升的趨勢。如果將前四年的8項去掉，那么從1993年到2006年，聯合國平均每年收到25.5份不同內容的援助申請。有些年份的請求數量較多，如1992年有33項、1999年32項、2002年34項、2005年多達39項。有些年份的申請量偏少，最低是1997年，只有16項。請求的波動情況和會員國的選舉有一定關系，如不少國家在1992年（多數在非洲）和1999年（多數在亞洲）首次舉行民主選舉，而2002年和2005年則是由于國內沖突增加，聯合國多次為沖突后選舉提供了援助。

圖1 1989—2006年選舉援助申請及滿足的數目變化

資料來源：聯合國文件E/AC.51/2007/2/Add.1。

另外，并非所有會員國的援助申請都能得到肯定答復和實際援助。從圖1很容易發現，聯合國在1989—1992年期間很少拒絕會員國的援助請求，但從1993年開始，拒絕會員國請求的比例開始上升。在1992年的33份請求中，有2份以籌備不足的理由拒絕（愛沙尼亞和阿塞拜疆），1份在協調過程中出現問題（加納）。 33：3的比例在此后很難見到，比如1993年的請求和滿足請求之比是23：19，1994年是18：14，1995年是22：17。在1989—2006年的391項請求中，實際獲得援助289項，占所有請求的74%。

從地理分布來看，聯合國選舉援助的對象國主要分布在發展中世界。1992年在發出請求的31個會員國中（包括厄立特里亞），有4個是拉美國家（秘魯、圭亞那、阿根廷與薩爾瓦多），4個轉型國家（羅馬尼亞、阿塞拜疆、阿爾巴尼亞、愛沙尼亞），亞洲則只有菲律賓，其余的22國都位于非洲。 四年后，發出請求的非洲國家則增加到43國。其間，拉美加勒比地區的墨西哥、巴西、哥倫比亞、多米尼加、洪都拉斯、巴拿馬、巴拉圭也紛紛提出申請，加上此前曾援助過的海地和納米比亞的新申請，使這一地區請求援助的國家數量達到13個。在東歐中亞地區，到1996年，包括俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯、匈牙利等在內的15個新獨立或轉型國家發出了援助申請（見表1）。