社會組織培育和規范發展路徑探索*
——深圳市鹽田區的實踐

盧文剛

（暨南大學公共管理學院應急管理學院，廣東廣州510632）

社會組織培育和規范發展路徑探索*
——深圳市鹽田區的實踐

盧文剛

（暨南大學公共管理學院應急管理學院，廣東廣州510632）

近年來，深圳市鹽田區培育和發展社會組織進行了大膽探索，其改革措施創新明顯。本文總結了深圳市鹽田區“寬進嚴管，厚待重托”，先行先試，扎實推進社會組織培育和規范發展的路徑與模式實踐，分析了發展中存在的問題，提出了鹽田區在“十三五”期間進一步發展社會組織的對策和建議。

社會治理社會組織社會管理創新深圳市鹽田區

作為國家治理的重要主體和依托，社會組織是社會建設與社會治理不可或缺的重要力量，其作為社會的第三部門，植根于公眾、公益性、民間性、自治性的屬性和特點契合了我國當前經濟社會發展中社會治理的需求［1］。隨著社會主義市場經濟的深入發展，社會組織正日益成為參與社會治理的重要力量，影響和作用日益擴大［2］。充分認識社會組織的重要積極作用，支持社會組織發展， 加強社會組織監管，發揮其正能量，對于擴大就業、提供公共服務、助推政府職能轉變、促進社會治理體制創新、培育市民公益意識和志愿精神、維護社會和諧穩定、促進經濟社會發展等具有重要作用［3］。在培育和發展社會組織，推進社會組織參與社會治理進程中，需要不斷解放思想、開拓創新、扎實推進。近期，課題組對深圳市鹽田區社會組織培育和發展進行了深入調研，調研發現鹽田區社會組織的發展探索具有自身特點，其發展中遇到的問題和經驗具有啟發作用。

一、鹽田區社會組織發展的基本情況

深圳市鹽田區自1998年建區至今，作為深圳市改革創新先行區，在社會組織培育發展方面作了大量積極有益的實踐探索。深圳市鹽田區對培育和發展社會組織高度重視，緊緊抓住服務與管理兩方面，圍繞國家、省市有關法律法規和政策，結合轄區實際，將扶持和培育社會組織融入全區社會建設整體規劃與進程之中［4］。區民政局作為全區社會組織的登記管理機關，致力于促進社會組織全面、健康發展的同時，依法有效地實施監督管理，工作取得了良好的成效。截至2014年底，全區已有登記注冊和備案的社會組織168家，其中社會團體73個，民非89個，備案6個（社會團體2個，民非4個），從業人員約1700名。全區4個街道，18個社區實現了社區服務、社工專業化服務的全覆蓋，轄區社會組織涵蓋了經濟（工商服務）、教育培訓、文化體育、公益慈善（含社會服務）以及綜合等5大類，基本形成了門類齊全、層次多樣、覆蓋面較廣泛的社會組織體系，它們有效地承接了政府部分公共職能的轉移，為轄區居民提供著多樣化、個性化的社會服務。目前，鹽田區社會組織在轄區經濟與社會各項事業發展中，尤其是社會建設中正發揮著愈來愈重要的作用，已逐步成為鹽田區推動社會建設、創新社會治理，構建和諧鹽田、品質鹽田的重要力量。

二、發展社會組織的鹽田路徑與模式實踐探索

近年來，鹽田區區委、區政府始終堅持“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的思路推進社會組織健康發展。將社會組織培育發展連續列為2013年、2014年和2015年度區社會建設創新重點項目，有效地探索了“寬進嚴管、厚待重托”的社會組織規范發展的鹽田路徑和模式。

（一）“寬進”舉措，政社分離：推動建立政府與社會組織伙伴關系

鹽田區民政局以新一輪行政審批制度改革為契機，在認真梳理、廣泛調研基礎上，采取了諸多“寬進”舉措：制定出臺了《深圳市鹽田區社區社會組織登記和備案管理制度（試行）》，對除法律法規規定需前置審批以外的公益服務等8大類社會組織全部實行了可直接登記，放寬了社區社會組織準入門檻，簡化了辦事程序，全面施行了登記和備案雙軌制［5］；鹽田區民政局直接登記成立了全區第一家生態環保類社會組織——深圳市鹽田區海洋生態環保服務中心。同時，加大對社會組織“去行政化”力度，對新登記或備案的社會組織全面實行政社分離，回歸社會組織的民間化屬性。在社會組織年檢和調研的基礎上，委托專業機構對轄區首批24家公益慈善類社會組織開展定級評估試點工作，并以此為基礎，逐步建立起鹽田區“承接政府公共服務職能轉移社會組織目錄庫”。

同時，加強政府與社會組織的對接與聯動，暢通政府和社會組織的溝通，不斷提高社會組織對公共服務和行業決策的參與度。民政局積極配合區編辦梳理政府公共服務職能，推動政府放權于社會，探索建立“政府向社會組織購買服務目錄庫”，推動社會組織可持續發展。

（二）孵化培育，協調聯動：構建多元化社會組織服務體系

一是建立社會組織準入退出、扶持獎勵、登記評估等孵化機制，設立培育發展社會組織專項資金，完成專項資金對全區社會組織首批扶持項目的評審工作［6］。打造以區社會組織服務園、工青婦社會組織加速器、各街道社區服務中心社會組織孵化站組成的多元化孵化網絡體系。

二是建設運營“鹽田區社會組織服務網”，逐步推行社會組織登記備案無紙化辦公；進一步簡化政府辦事程序；建立社會組織服務信息庫，借助網絡建立社會組織與政府、企事業單位、轄區居民間的聯動機制和互動平臺，以更好地實現社會服務供需雙方的對接和資源鏈接［7］。2013年底，已完成網站建設和數據錄入工作，全面上線試運行并開始向社會組織征集信息公開的相關內容。

三是在加大對社會組織宣傳力度的同時，探索建立針對社會組織領軍人才和社會工作人才的激勵機制，開展社會組織能力建設和培訓工作。2013年底完成相關培訓15場，培訓人次近千人，幫助提升社會組織法人治理能力，建立健全其內部規章制度，提高社會組織服務社會能力。

（三）加強黨建，嚴格監管：建設社會組織誠信體系

“寬進”雖然減輕了社會組織負擔、激發了活力，但門檻降低了，難免魚龍混雜，因此“寬進”的同時也必須“嚴管”。

一是加強社會組織黨群工作，把黨建工作納入社會組織培育孵化、定級評估、項目采購和人才培養等多方面考評范疇，充分發揮社會組織黨建工作作用，推動“社工+義工”聯動機制，提升社會組織特別是公益慈善類組織的社會動員能力，推動鹽田區“自愿者之城”建設工作。如鹽田區社工協會黨支部成立后充分發揮黨員先鋒模范作用，發展勢頭良好，目前已升格為黨總支。

二是鹽田區民政局在全市率先建立政府購買社工服務項目監管評估體系，在全市率先實現社工服務由崗位向服務項目的轉變，為政府出臺向社會組織購買公共服務機制打下良好基礎［8］。

（四）依托項目，助推建設：實施“12349鹽田服務區”重點項目

2012年由鹽田區社工委指導協調，區民政局組織實施了鹽田區民生實事項目和社會管理創新重點項目——“12349鹽田服務區”?！?2349鹽田服務區”是為鹽田居民及來鹽商務旅游人士提供的公益性綜合信息服務平臺，只需撥打12349，或登錄“鹽田服務網”，或使用“呼援通”呼叫系統，即可獲得24小時的各類服務［9］。依托“12349鹽田服務區”項目，建立鹽田區社會組織網上辦事和信息披露制度，實現社會組織從登記備案、管理運作、年審評估、服務績效、經費使用等信息的全程公開，用信息網絡手段強化社會組織自身能力建設、公信力提升，使政府的監管更加公開、透明。目前，鹽田區民政局已完成了有關制度與“12349鹽田服務區”的資源整合工作。

三、鹽田區發展社會組織取得的成效

經過多年的努力實踐，鹽田區探索出了一條“寬進嚴管、厚待重托”的社會組織規范發展新路徑，在深圳全市實現了“四個率先”［10］。

（一）率先建成全市首個區級社會組織服務園

2013年10月，鹽田區率先建成全市首個區級社會組織服務園，并制定出臺了《鹽田區社會組織服務園管理辦法》等系列規章制度。服務園規模不大，但培育室、孵化室、展示廳、培訓室、洽談室一應俱全，并在機制建立、運作模式、服務方式等方面進行了新的探索和突破。如探索建立了鹽田區社會組織準入退出、扶持獎勵、登記評估等孵化機制；采取“本土+引進”、“園內+園外”共同孵化模式，形成了由區社會組織服務園、工青婦社會組織加速器、各街道社區服務中心社會組織孵化站構成的多元化“孵化網絡”［4］?！碍h保中心”、“慈善銀行”等6家經評估公示，成為首批入駐孵化園的社會組織，孵化期2年。其中，沙頭角“女性綠洲”互助社和“彩虹特殊兒童發展中心”，經孵化目前已登記成立；鹽田區街道永安鄰里互助會已轉型為鹽田區首個社區基金會試點——永安社區基金會。此外，服務園還吸納了恩派、騰訊公益基金會在內的31家市級以上社會組織作為合作伙伴，不僅為處于萌芽期和初創期社會組織提供辦公場地、辦公設備和項目資金等支持，還在能力建設、人才培養和品牌建樹方面提供多方面指導。

（二）率先設立鹽田區培育發展社會組織專項資金

找錢難一直是社會組織發展的難題，對于剛注冊的社會組織而言，資金不足更是普遍現象。2013年，鹽田區政府從區財政劃撥人民幣200萬元?？睿O立了培育發展社會組織專項資金，制定出臺了《鹽田區培育發展社會組織專項資金管理辦法（試行）》（深鹽府辦［2013］5號）、《2013年鹽田區培育發展社會組織專項資金申報指南》等系列規章制度。2013年下半年，全區14個社會組織共提出19項資金使用項目申請，經評審，沙頭角“女性綠洲”、健康快樂舞步聯誼會等7個社會組織和8個公益項目得到資助。2014年，共有16家社會組織遞交25份申報材料，經審核，有13家社會組織遞交的18項申報材料符合條件，獲得了專項資金資助。

（三）率先啟動社會組織網上辦事、信息披露、接受監督制度

如前所述，依托“12349鹽田服務區”建立并啟動“鹽田區社會組織信息公開化數字系統”，探索實現了社會組織網上申請登記備案和年檢，方便了居民和社會組織辦事；實現社會組織從登記備案、管理運作、經費使用、服務項目及收費標準、服務需求對接、服務績效、年審評估等信息的全程公開，用現代信息網絡手段加強了監管，接受社會監督，提高了社會組織運行的透明度和公信力［11］。目前，該系統已實現了與市民政局、市社管局網上辦事系統的互通互聯，市、區社會組織基本信息可以實現網絡無縫對接，并通過網絡向社會公布，接受社會和公眾的監督。

（四）率先建立政府向社會組織購買社工服務項目監管評估體系

2012年，鹽田區政府購買社工服務全部實現項目化，不再以崗位形式購買社工服務；2013年，鹽田民政局制定出臺了《鹽田區政府購買社工服務項目日常監管和評估暫行辦法》及社工服務項目績效評分細則、《鹽田區社區服務中心項目日常監管和評估辦法》，2014年進行了修訂和完善［12］。評估采取委托第三方方式進行，形成了對社工服務項目“每月走訪聯絡、每半年滿意度測評、每年度績效評估”的日常監管服務機制，為區政府建立向社會組織購買公共服務監管評估機制奠定了基礎［13］。

四、進一步發展社會組織的政策措施建議

雖然“十二五”期間鹽田區開展了大量的工作，并取得了明顯的成效，但仍存在一些問題：一是全社會，包括黨委、政府的一些職能部門對社會組織的功能與作用認識參差不齊，政府購買公共服務力度仍不足；二是區社會組織總量仍偏少；三是區社會組織普遍規模小、法人治理能力差，承接政府公共職能轉移和自主運營能力弱。在“十二五”收官之年和“十三五”期間，鹽田區應立足鹽田實際，繼續圍繞“新品質新鹽田”的發展目標，創新工作思路和方式，“寬進嚴管，厚待重托”，培育和監管并重，通過法治推動、優化政策、機制建設、監管試點、升級系統、提升功能等，進一步激發社會組織活力，提高社會組織服務能力和專業水平， 大力推進社會組織改革發展。

（一）法治推動：推進社會組織治理法治化改革

就對社會組織立法管理和對行政執法監管方面而言，目前，深圳市一方面存在社會組織法律法規嚴重滯后的現狀，因此需要市級民政等部門加強頂層設計，加大改革創新力度，出臺更多可操作性、接地氣的指引性法規文件，以推動各區社會組織的治理服務；另一方面，由于區一級民政局行政執法力量接近于零，也需要市社會組織管理等部門能下沉執法力量，加強工作指導，促進基層（區）執法工作的推進，市、區聯動，推動社會組織治理法治化改革。

（二）優化政策：優化完善出臺社會組織培育發展指引政策

根據近年來鹽田區民生實事項目和社會建設重點創新項目開展情況，在進一步充分調研、邀請專家論證，廣泛征求各方意見基礎上，爭取早日出臺包括鹽田區《社會組織服務基礎及規范》、《社會組織監管工作指引》、《社會組織人才隊伍建設與管理辦法》、《社會組織誠信建設指導意見》、《政府購買社會工作服務指導辦法》等鹽田區培育發展社會組織1+X系列政策文件，并在實踐中不斷總結完善，實現體系配套體制、機制的落地服務，在社會組織領到“出生證”后，在公平的市場環境下為其護航保駕。同時，選擇發展勢頭較好的社會服務領域制定社工服務專業標準化指引，塑造鹽田優秀的社會服務品牌［14］。

（三）建設機制：持續加強社會組織培育和規范發展機制建設

為了全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中和四中全會關于培育發展社會組織的總體部署及廣東省、深圳市有關文件精神，繼續加大力度，將“繼續完善社會組織培育和規范發展機制”列為“十三五”期間全區社會治理創新重點工作，進一步落實行政審批制度改革各項舉措，建立健全規范化的社會組織管理與服務機制，民政局應充分發揮職能作用，主動作為，扎實推進社會組織培育和發展機制建設，與區委、區政府各職能部門緊密合作，大力協同培育和引進社會組織，共同推動社會組織健康可持續發展。

（四）監管試點：扎實開展社會組織綜合監管機制試點工作

根據深圳市社工委、民政局《關于構建社會組織綜合監管體制的意見》，爭取市社管局等上級部門的大力支持，率先實施開展鹽田區社會組織綜合監管機制試點改革工作，深化公開化的綜合監管機制等改革，引導社會組織健康發展。

（五）升級系統：升級鹽田區社會組織信息公開數字化系統

結合深圳市區社會組織綜合監管機制的建立，對現有“12349鹽田服務區”和“鹽田區社會組織信息數字化系統”進行升級改造，力爭在2015年實現該系統與市區兩級政府網上辦事系統的全面對接，并嘗試推出社會組織信息化服務平臺，實現社會組織、政府和公眾服務的推介。同時，盡快搭建社會組織信息披露及誠信公開平臺，建立健全社會組織網上辦事流程機制。

（六）提升功能：有效提升社會組織服務園服務功能

2015年服務園首批入園的社會組織2年孵化期將滿，區民政局等部門應按《鹽田區社會組織服務園管理制度》，對入駐社會組織進行孵化期滿后的第三方評估機構入駐終期評估（分“孵化成功”、“可孵化成功”、“孵化不成功”）。在對服務園首批運營經驗充分評估基礎上，對服務園“十三五”時期優化運作做出具體規劃，力爭擴大規模、改進服務、提升效能。

［1］國宇.有效發揮社會組織在社會治理中的作用［J］.寧波經濟（三江論壇），2013（4）：11-140.

［2］盧文剛.中國民間應急組織現狀、特點及發展對策研究［J］.學會，2013（4）：5-11.

［3］文增顯.如何加強社會組織建設與管理——以湖北省為例［J］.黨政干部論壇，2010（8）：38-40.

［4］深民.深圳市社會組織“十二五”規劃［Z］. 2012-03-01.

［5］張君宇，張昕然.鹽田以管理創新促民生幸福［N］.深圳特區報，2013-12-18.

［6］楊磊，賴遠琴.社會組織蝶化的鹽田路徑［N］.南方日報，2013-11-12.

［7］孫燕.大力發展社區社會組織有效提升社區服務水平［J］.社團管理研究，2011（3）：16-18.

［8］楊秀娟，沈建良.“雙輪”驅動下的嘉興社會工作發展［J］.中國社會工作，2012（4）：32-33.

［9］百度百科：“12349鹽田服務區”［EB/OL］.http：//baike. baidu.com/link？url，2014-07-28/2015-03-07

［10］深圳鹽田政府在線.鹽田區民政局（殘聯）.鹽田區民政局（殘聯）2013年工作總結和2014年工作思路［EB/OL］. http：//www.yantian.gov.cn/cn/a/2014/a14/a160353_475260. shtml.

［11］王先勝，柏萍.大力培育發展廣東社會組織［J］.廣東民政，2011（8）：24 -27.

［12］鹽田區民政局（殘聯）.鹽田區民政局（殘聯）2010—2014年工作總結和工作思路［Z］. 2014-01-10.

［13］何海兵，劉易.政府向社會組織購買服務的經驗、問題與對策研究［J］.社會學，2010（1）：17 -25.

［14］劉繼同.社會工作“實務理論”概念框架、類型層次與結構性特征［J］.社會科學研究，2012（4）：78 -88.

深圳市“十三五”規劃前期研究招標課題《深圳市“十三五”社會建設與治理體系研究》（項目編號：2014016）；2014年廣州市建設國際級科技思想庫研究課題《基于建設成為國家級科技思想庫的科技社團參與科技決策咨詢制度研究》（項目編號：2014SX016）的階段性成果。