“十三五”慶元縣土地開發利用對策研究

慶元縣國土資源局 吳芬芬 胡雅瓊

“十三五”慶元縣土地開發利用對策研究

慶元縣國土資源局 吳芬芬 胡雅瓊

一、慶元縣土地利用現狀

（一）耕地和基本農田保護現狀

1.耕地總量控制和占補平衡情況

浙江省下達給慶元縣的耕地保有量任務為12753.33公頃，根據2012年土地利用變更調查數據、2006-2012年土地開發整理復墾數據及農轉用數據，慶元縣2012年耕地面積為15224.25公頃，2006-2012年建設占用耕地436.85公頃，實際補充耕地面積1898.79公頃，其中土地開發補充耕地844.30公頃，土地復墾補充耕地157.45公頃，土地整理補充耕地897.04公頃。

2.基本農田保護情況

慶元縣原基本農田保護任務為11913.33公頃，預留指標為191.74公頃。根據2013年土地利用總體規劃數據庫成果年度執行和更新情況，慶元縣省重點項目核減基本農田保護任務96.24公頃，核減后，全縣基本農田保護任務調整為11817.09公頃，至2014年初慶元縣落實基本農田保護面積12013.98公頃，多出面積作為慶元縣預留指標使用。

按照國土資源部、農業部和浙江省國土資源廳、農業廳的要求開展劃定永久性基本農田的工作要求，慶元縣將規劃中確定的基本農田保護任務進行落實，并對基本農田進行登記造冊，定量、定位，具體落實到地塊，設立了保護標志。到目前為止，規劃基本農田保護任務已全部落實，并與鄉鎮、行政村簽訂保護責任書，實行年度目標考核。

3.標準農田保護情況

省下達慶元縣標準農田保護任務為5213.33公頃，“十二五”期間，慶元縣積極開展標準農田質量提升工程，加大對標準農田的建設保護力度。堅定執行標準農田“先補后占”制度，做到標準農田質量不降低，面積不減少。至2014年初，慶元縣共完成標準農田保護面積5533公頃。

（二）建設用地規?？刂浦笜?/p>

1.建設用地總規模及城鄉建設用地控制規?，F狀

根據《慶元縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣建設用地控制規模為2956.99公頃，其中城鄉建設用地控制規模為1590.00公頃。而2012年慶元縣建設用地總規模為3318.05公頃，其中城鄉建設用地規模2341.84公頃，已超過規劃控制規模。

2.城鎮用地面積和村莊用地面積控制規?，F狀

根據《慶元縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣城鎮用地控制規模為1006.17公頃，村莊用地控制規模為558.19公頃。而2012年慶元縣城鎮用地規模為579.92公頃，村莊用地規模為1706.27公頃。其中村莊用地規模已超過規劃控制規模。

3.新增建設用地現狀

根據《慶元縣土地利用總體規劃（2006-2020年）》要求，至2020年，慶元縣新增建設占用土地不超過1285.90公頃，新增建設用地占用耕地不超過838.09公頃。根據2006-2014年慶元縣農轉用統計數據，已執行新增建設占用土地面積為909.17公頃，占規劃指標的70.7%；新增建設占用耕地面積為528.22公頃，占規劃指標的63.02%。

（三）預留指標使用情況

慶元縣規劃新增建設用地預留指標為105.00公頃，基本農田預留指標為191.74公頃，評估期間落實3個省級重點項目，經省廳核撥新增建設用地和核減基本農田指標后，指標未全部使用，剩余指標作為慶元縣規劃預留指標，經調整后，新增建設用地預留指標為120.54公頃，基本農田預留指標為100.56公頃，至2014年底全縣已使用新增建設用地預留指標111.9156公頃，使用基本農田預留指標5.2734公頃，新增建設用地預留指標剩余0.737公頃，基本農田預留指標剩余94.9947公頃。

（四）用地結構調整情況

根據慶元縣第二次全國土地調查成果結果，慶元縣現狀土地總面積為189776.31公頃（至2012年底），其中農用地面積為180488.80公頃，占土地總面積的95.10%；建設用地面積為3318.05公頃，占土地總面積的1.75%；未利用地面積為5969.46公頃，占土地總面積的3.15%。從各類用地所占比例看，表明慶元縣土地利用仍以大農業為主，建設用地和未利用地的面積很小。

二、當前慶元縣土地資源管理面臨的主要問題

（一）行政區劃發生變化

隨著慶元縣經濟社會發展和城市化進程的快速推進，現行中心城區行政區劃的設置與經濟社會發展程度不相適應，在一定程度上制約了工農業和旅游業的進一步發展。慶元縣委、縣政府結合中心城區規模小、集聚和輻射功能薄弱、設施共享性差等實際情況，緊緊圍繞城區協調發展的目標要求和《慶元縣域總體規劃（2007-2020）》，本著“調優調大調強”和“就近就便、整撤整并”的思路制訂了中心城區行政區劃調整方案，根據《浙江省人民政府關于慶元縣部分行政區劃調整的批復》浙政函〔2011〕363號文件精神，慶元縣進行了行政區劃調整，撤銷松源鎮、屏都鎮、四山鄉建制，設立濛洲、松源、屏都三個街道，為調整后的中心城區。

中心城區行政區劃調整是深入貫徹上級要求的順勢之舉，充分體現了省委、麗水市委加強城區統籌發展，加快推進中心城區建設的精神；是體現自身發展迫切需要的必行之舉，有利于提高中心城區公共服務能力、資源利用率和發展集中度，進一步降低行政運行成本；是準確把握調整時機的應時之舉。實施中心城區行政區劃調整，可以在更大范圍內統籌生產力布局和基礎設施建設，合理配置生產要素，實施城鎮區一體化規劃建設，已經成為新形勢下統籌城區發展、增強區域競爭力的必然趨勢。（注：2013年，根據《浙江省人民政府關于慶元縣部分行政區劃調整的批復》（浙政函〔2013〕61號）：同意撤銷合湖鄉、百山祖鄉建制，合并設立百山祖鎮。此次區劃調整后，慶元縣轄3個街道、6個鎮、10個鄉）。

（二）城鄉建設用地規模出現“倒掛”

慶元縣隨著經濟的發展，城鎮與新農村建設、產業發展等建設對用地的需求量大，導致慶元縣在規劃實施期間建設用地總規模出現大幅度增長。同時由于農村居民點復墾工作難度大、推進慢，而城鎮、新農村的新增建設又是必然趨勢，導致慶元縣的城鄉建設用地規模難以控制，出現嚴重“倒掛”。

（三）新增建設用地缺口較大

慶元縣現行規劃剩余新增建設用地指標376.73公頃，預測截至2020年實施未來經濟發展需要的新增建設用地888.37公頃，缺口為511.64公頃，未來新增建設用地不能滿足實施需要，特別是工業用地出讓近兩年大幅增長，但仍滿足不了發展需要，尤其是周邊縣市工業用地拓展較快吸引部分慶元企業外流，造成不小壓力。

三、對“十三五”時期慶元縣土地利用情況的展望

（一）經濟社會發展趨勢展望

隨著海西經濟區建設的深入實施，浙江生態文明建設的發展全面深化，麗水將迎來工業化提升、城市化加速、區域一體化全面推進的發展機遇。慶元縣在著力打造麗水市域一小時交通圈、旅游圈、經濟圈過程中，經濟發展穩步提升。

按照這個發展趨勢，到2020年慶元縣經濟發展將實現地區生產總值70億元，其中第一產業增加值為12.60億元，第二產業增加值為29.74億元，第三產業增加值為27.66億元，人均地區生產總值將達到50068元。

（二）人口數量增長展望

2012年慶元縣的總人口為20.6萬人。隨著經濟發展規劃的建設，全縣城市建設將日新月異，農村基礎設施將不斷改善，城鎮化水平不斷提高，城鄉建設用地規模不斷擴大。經綜合考慮慶元縣縣域人口在2020年為20.9萬人，2020年城鎮總人口約14.66萬人，占總人口比重70%左右。

（三）經濟社會發展方向和未來用地展望

1.產業發展戰略

由于自身經濟社會發展的影響，長三角等沿海發達地區正在經歷產業升級，原有產業大量向其它地區轉移。產業梯度轉移是最重大機遇之一，是慶元推行“工業強縣”戰略最重要的外部機遇。慶元要承接長三角、融入海西區、謀求新發展。慶元被納入長三角和海西區，使慶元迎來了基礎設施和產業的對接長三角和海西區的借力發展和爭取先行先試的權利創新發展的歷史機遇。在交通和產業上對接長三角和海西區，是慶元規劃區域經濟空間布局和發展戰略必須考慮的因素。

慶元縣在區域中的功能定位為：我國東部沿海生態核心區和生態產業建設示范區、麗水市域南部主要城鎮發展區。

慶元縣形象定位為：中國生態環境第一縣、中國香菇第一縣、中國廊橋第一縣、沿海生態休閑度假之鄉。

2.城鄉產業布局思路

縣域產業布局以“聯動合作、中心集聚、沿軸開發、遞度推進”為總體方針，組建由松源、黃田垟-五都、屏都組成的縣域產業發展中心、由黃田、竹口組成的黃田-竹口產業集聚區，并同時促進其他鄉鎮產業發展步伐。

聯動合作：通過中心城區的建設，帶動松源鎮與屏都鎮的有機組合，在產業發展上進行聯動合作，充分發揮各自特長，形成“松源－屏都”組合型中心城區和縣域產業發展中心。

中心集聚：積極吸引各種產業要素向組合型中心城區集聚，并對中心城區的功能進行分工與協作，松源區塊定位于中心城區的商務區功能，發展商業、服務業、金融業、教育等，屏都區塊定位于居住與工業為主導，黃田垟—五都區塊定位于工業為主導的功能。

沿軸開發：充分利用54省道這一發展基礎較好的軸線優勢，以該軸上各城鎮（集鎮）為依托，不斷加強城鎮（集鎮）間聯系通道的建設，形成區域內的發展主軸，重點布局竹木產業、鉛筆產業等。

遞度推進：依托中心城區、發展主軸和縣域主要開發城鎮（集鎮），充分利用各地山地地形，建立毛竹、經濟林生產基地，開發特色產品，發展生態旅游業，形成現代化的農工貿旅組合開發的格局。

3.未來用地預測

隨著浙江省加快推進區域交通一體化進程，麗水著力構建大都市經濟圈，54省道、55省道、龍泉至慶元高速公路、麗水產業集聚區—裝備制造業低丘緩坡開發項目慶元組團項目等重大工程的陸續建設使得慶元原本偏處一隅的區位交通條件將發生根本改變，與麗水大都市、浙西的聯系更為便捷。同時伴隨著海西經濟發展上升為國家戰略，慶元縣對建設用地的需求量增加。

結合慶元縣國土、發改、建設等各部門專項規劃，預測到2020年慶元縣將新增建設用地總規模1665.70公頃，城鄉建設用地規模將達到2902.30公頃。

四、慶元縣今后土地規劃實施建議

針對慶元縣土地利用現狀及方式存在的問題，為了進一步完善土地利用方式的可操作性，提出以下意見和建議。

（一）啟動規劃修編由于經濟社會發展的不確定性，慶元縣土地規劃與經濟社會發展存在較大偏差，部分規劃目標已不能滿足當地實際需要?？梢栽趹c元縣土地規劃實施評估的基礎上，椐據實際情況調整各鄉鎮土地利用總體規劃主要控制指標。

（二）適當調整城鄉建設用地規模

根據慶元縣近幾年的發展趨勢，在確?；巨r田保護面積、全縣生態用地不減少的基礎上，預計到規劃目標年，慶元縣城鄉建設用地規模勢必會突破規劃的控制指標，可適當調整城鄉建設用地規模。

（三）加快建設用地復墾

建設用地復墾尤其是村莊用地的復墾，是實現慶元縣城鄉建設用地總規模和村莊用地面積規劃目標的關鍵，建議積極推進建設用地復墾。

（四）建議對出現預警的主要指標進行跟蹤監測

對出現輕警的城鄉建設用地進行修正。可以從加快推進農村居民點復墾工作著手，緩解城鄉建設用地規模出現的警情。為了控制城鄉建設用地，同時也為農民提供宜居、便利的生活、生產環境，強化村莊向中心村集中是未來發展的必然趨勢。

（五）加強節約集約用地

土地利用的集約節約要求落實節約優先戰略，不斷提高土地利用效率，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長。大力推進資源節約集約利用，注重資源保護和合理開發。堅持開源與節流并重，把節約放在首位。慶元縣的建設用地集約利用程度還有待提高，因此要在堅持最嚴格的土地管理制度和節約集約用地制度的基礎上，從以下三個方面著手：一是把節約集約用地作為轉變經濟發展方式和土地利用方式的著力點，切實實行最嚴格的節約用地制度。積極探索建立節約集約用地的激勵機制和約束機制，推行土地利用計劃，建立建設項目用地全程管理機制。二是構建節約集約用地長效監督機制。通過完善預審管理、合同管理和項目驗收管理，并運用先進技術實現供后土地的全程監管、全域監管、常態監管。三是創新節約集約用地模式。在有條件的地區推廣試點的做法和經驗。

（六）建議適度開發低丘緩坡資源

慶元縣擁有豐富的低丘緩坡資源，應根據《慶元縣低丘緩坡綜合開發利用規劃（2010-2020年）》，適度開發利用低丘緩坡資源。低丘緩坡的開發利用要建立在節約集約利用土地資源，實現可持續發展、和諧發展的基礎上，也要建立在切實保護土地資源和生態環境、維護農民利益的基礎上，必須保護與開發利用相結合，做到適度有序開發。同時，落實相應的法律法規優惠政策，減少政策所帶來的開發阻力，降低政策成本，通過法律和必要的行政手段，營造有利于低丘緩坡資源開發利用的政策環境，促進低丘緩坡資源利用的潛在需求轉變為現實的有效需求。