閑置土地處置若干問題探討

寧波市國土資源局鎮海分局 陳紅平

閑置土地處置若干問題探討

寧波市國土資源局鎮海分局 陳紅平

土地作為生產力三大要素之一，在社會經濟發展中居于基石地位。土地利用的總體結構、空間布局、利用效益在一定程度上反應一個區域社會經濟發展的水平以及社會文明的發展進程。人多、地少、資源匱乏作為我國的基本國情將在相當長的時期內存在，所以，土地管理也被定義為我國三項基本國策之一。實行最為嚴格的耕地保護制度，實行最為集約的用地制度在近年來逐漸得到政府以及社會公眾的廣泛認可。

近年來，用地批后監管在網絡問政、涉土信訪中的比例逐年增加，社會關注度呈井噴式增長，土地閑置現象成為社會公眾極為關注的一個領域。2012年5月，《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）經國土資源部第一次部務會議修訂通過，2012年7月開始全面施行，為進一步落實集約用地理念，強化用地批后監管提供了法規依據，為土地市場開發秩序的進一步好轉提供了強有力的支撐。但是，筆者認為，在操作層面《閑置土地處置辦法》作為部門規章，尚有諸多問題需進一步探討明確，尚有諸多操作模式仍處于“假大空”狀態懸于空中，無法落地生根。土地行政部門如何在積極主動服務與嚴格規范管理之間尋找有效的平衡點，如何在規范土地開發秩序以及保障企業合法權益之間尋找有機結合點，值得進一步探討與研究。

一、土地閑置費與相關法律法規征收標準不一

根據《中華人民共和國土地管理法》第三十七條：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地……一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》第二十五條：超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

作為部門規章的《閑置土地處置辦法》，1999年老版本（國土資源部第5號令）規定為：……征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費。2012年新版本則規定為：……按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。新版本直接提升了土地閑置費的征收標準，與法律層面的《房地產管理法》有較大出入，從本意上也違反了《土地管理法》約定的可由省、自治區、直轄市自行決定的精神。且歷年來國土資源部及國家工商總局發布的土地出讓合同模板中，也可發現對于土地閑置費約定較為混亂，如進行處置，從合同還是從法律，從寬還是從嚴，無所適從。且征收土地閑置費行為屬于重大行政行為，必須進行聽證，接受當事人以及社會公眾的質詢，土地部門如無確鑿依據，必將產生較大的行政隱患。

二、建設期限延期各地做法不一，缺乏統一依據

土地閑置行為與出讓合同（劃撥決定書）約定的開、竣工事項密切相關，根據《閑置土地處置辦法》（以下簡稱辦法），可以辦理建設期限延期事項的情景歸納起來主要涉及如下類型：1.政策處理、水電路配套等未到位，導致不具備開發條件（或土地不具備交付條件）；2.規劃調整因素；3.群眾信訪；4.文物保護、軍事管制等；5.自然災害；6.政府其他行為。根據2008年出讓合同范本第十六條：受讓人不能按期開工，應提前30日向出讓人提出延建申請，經出讓人同意延建的，其項目竣工時間相應順延，但延建期限不得超過一年（未明確政府原因或者企業原因）。

根據筆者了解各地的做法，主要有兩種類型，一種即只有政府原因才能辦理延期，企業原因一律不得延期，另外一種即企業原因也可申請辦理一次延期，延期期限不得超過一年。筆者單位操作模式為第一種，用地單位只能在政府原因導致且有相關政府部門提供證明材料的前提下方能辦理，企業自身原因予以嚴格追究違約責任。但是具體到延期的時間，根據《辦法》第十二條約定：延長動工開發期限，簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任，從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年。但在基層，很多導致閑置的案例，政府層面因素的消除工作往往超出一年，客觀上存在了悖論。

同時，《辦法》中忽略了一種較為常見的情景，即企業因資金等原因導致破產進行司法拍賣，在該種情況下，新競得單位是否要繳納土地閑置費，或者直接在拍賣文件中將該閑置費是作為企業到期未支付債務，在土地拍賣所得中優先償還，值得探討與明確。同時，新土地使用者重新簽訂合同時，在繼承原合同權利義務的同時，要針對該地塊的開竣工時間進行重新約定并免除違約責任，新的開竣工時間要考慮到相關審批因素，預留充分的開竣工期限。

三、“凈地”出讓，遭遇難以破解的“尷尬”

國土資源部門三令五申強調“凈地”出讓，但在基層執行層面卻遭遇較為尷尬的境界。按照嚴格的凈地條件，必須拆遷到位、土地平整完畢且完成圍墻砌筑工作，項目方案所需水、電、路配套悉數到位。但具體到執行層面較為困難，具體表現如下：（1）諸如水、電等建設條件論證工作國土部門無專業力量去組織實施論證。（2）在涉及新城建設等成片區域開發過程中，在基層政府看來，道路只能同步建設，否則道路必將在地塊建設過程中毀壞，造成二次修建形成浪費，但同步建設就增加了不確定性，政府工程施工與地塊開發施工存在協調矛盾。（3）“凈地”成地方政府額外負擔。如完全達到凈地條件，則額外增了塘渣填埋、砌筑圍墻、專人管理等社會成本，浪費了有限的基層政府財力，且即使提前進行了平整工作，仍有可能再次被建筑垃圾、農作物種植等問題困擾，造成二次賠償，故殘值清理、塘渣填埋等工作相當程度上存在“先供再清、邊供邊清”現象。所以，凈地出讓在執行層面大打折扣現象相當普遍，凈地出讓仍然面臨著巨大的壓力以及困境。

四、土地執法遭遇“兩難”境地

十八屆四中全會，依法治國成為社會經濟發展新常態下政府行政許可的唯一準則，法無授權不可為，法定職責必須為。閑置土地處置工作中，法律法規、部門規章均已具備，但是，執法工作再次面臨“兩難”境地。具體表現在閑置原因認定工作面臨多方壓力，在很多案例中確屬企業自身原因卻無法定性，征收閑置費等處罰工作更是無力推進。

土地作為地方政府發展經濟的基石，土地成為地方政府招商的重要平臺，地方政府與招商企業在一定程度上是利益共同體。所以，在遇到企業由于自身原因導致閑置的情況下，地方國土部門按照相關法律法規擬進行處置時，地方政府首先站到了企業的一邊，以優化投資環境的名目給國土部門施加壓力，與我國現階段環境問題執法案例存在相似之處，國土部門“張口無牙”，無力執法的現象較為普遍。一方面，國土部門在閑置土地調查過程中無法繞開屬地鎮、街道政府及相關職能部門，在情況收集及證明工作中需要相關部門通力合作，處置才能推進。第二方面，受制于現行國土系統的半垂直的行政體制，在人、財、物方面仍主要由屬地政府安排。在該種模式下，閑置原因認定工作中，即使是在純粹企業自身原因的情況下，也有可能虛晃一槍，走走程序，將原本是企業自身原因的閑置土地也以配套未到位等各種理由為企業解難，閑置土地處置事項最后變成了建設期限延期事項，國土部門在執法過程中明顯心有余而力不足。

五、閑置土地處置工作的“法、理”之間探討

法、理之間的關系應該是相輔相成、相互轉化的。理為法之本，無理則無法，法為理所生，法理的有機統一，是和諧社會的標志。只有以理服眾，才能依法治國。否則，法律只能變成一種一方專制的工具，顯失公平。

筆者認為，閑置土地處置是一種行政行為，它是基于我國土地資源稀缺特定國情下，為進一步管好土地，防止土地浪費現象，及時將已供地塊轉化為有效用地供給的一種行政措施，但是，閑置土地處置的重要依據為土地出讓合同，土地出讓合同從根本意義上是一個民事合同，進一步說是帶有一定行政色彩的民事合同，歸根結底仍然是民事合同，各類事項是雙方協商一致的結果。在我國，用地單位根據土地出讓合同取得法定期限的土地使用權，且已繳納了法定期限的土地使用權出讓金，而出讓金的實質即為法定期限內租金的折現，企業未開發一年，即已損失了一年的租金。站在用地單位的角度，企業取得土地參與經濟活動，本身受到經濟發展規律、市場變化、以及企業發展戰略變化等眾多不可確定因素的影響，如超出一年未開工即征收了20%的巨額罰金，滿兩年即可無償由政府收回，明顯有失公平，處罰措施太過嚴厲。在經濟社會發展新常態下，閑置土地處置事項急需建立一種更為合理制約企業限期開發建設的新機制，簡單的行政罰款并非最終目的。

六、建議對策

1.在法治工作新局面下，閑置土地處置亟待做好相關“立、改、廢、釋”工作

全面梳理《土地管理法》《城市房地產管理法》及與土地開發建設活動相關的規劃、建設部門的法律法規及部門規章，強化部門間政策的一致性。建議下調閑置土地處置行政處罰標準，按照現行規定，如閑置企業如想退地，同時要罰沒出讓合同定金同時收取閑置費，兩項合計將達到出讓合同價款的40%，明顯比例過高。同時，因經濟發展波動、市場形勢變化、企業戰略調整等企業自身原因引起的閑置，也要給予充分關注，在合理的時間（如可延期兩年）范圍內賦予企業更多的自主權，探索除單純行政處罰手段之外的更為豐富的閑置土地管理彈性制度。在服務企業的同時，必須明確最遲開發時限的底線范圍，對惡意囤地、拖延工期的用地單位進行嚴格追責，維護法律尊嚴。

2.制定《地塊開發建設延期審批操作規程》

全面調研各類用地開發建設過程中較為合理的審批時限、開發時限，為動工開發預留合理時間，全面梳理可能造成開發建設延期的各類情況，對征地拆遷等政策處理、土地平整、水電路配套、規劃調整因素、前期相關部門審批時限、市場波動、企業戰略調整等方面進行系統分析，對各類情況進行分門別類同時做好細化標準，制定更為詳細的開發建設延期審批操作規范，為基層國土部門執行增加可操作性。

3.落實屬地政府用地批后監管共同責任機制

土地管理工作要逐漸告別“一家管、大家用”的傳統模式，形成“大家管、大家用”的良好用地格局，讓有限的土地資源為發揮好最大的社會、經濟與生態效益。建立由政府牽頭，國土、規劃、建設、環保等相關職能部門組成的聯席會議制度，協商解決用地單位在地塊開發建設過程中存在的問題，形成倒逼機制，督促用地單位及時開發、及時推進、及時竣工，引入通報制度，及時告知屬地的基層政府（鎮、街道、園區管委會），做好借力監管工作。同時，優化地塊開發建設審批流程，提高審批效率，為用地單位提供優質的通關服務，確保“批、建、用”無縫運轉。

4.增加閑置土地處置的信息公示力度，獲得社會認同

在完善相關法律法規以及操作規程的前提下，公開透明成為閑置土地處置工作中預防腐敗、杜絕暗箱操作的有力武器。隨著社會公眾法律意識的增強，涉及供地批后監管、閑置土地處置的網絡問政逐年增加。國土部門的政策不應該成為“口袋”政策，必須經得起法律法規以及社會公眾的考驗。在閑置土地處置事項中，要充分吸收社會公眾參與、用地單位的意見及建議，構建起政府部門、用地單位、社會公眾共同參與的協調機制，落實共同監管責任，形成“依法管地、按約用地”的良好氛圍，防止已供土地閑置浪費現象的產生，保障新常態下土地市場開發秩序穩定健康快速發展，保障節約集約用地水平進一步躍升。