關于不動產統一登記的幾個問題

嘉興市國土資源局 高婷婷

關于不動產統一登記的幾個問題

嘉興市國土資源局 高婷婷

2014年7月1日,國土資源部部長姜大明來到嘉興市行政審批服務中心調研

一、開展不動產統一登記的背景

土地、房屋、林地、草原、海域等不動產權利涉及千家萬戶，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，是當前一項重點改革任務。

不動產登記是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求，也是貫徹落實十八屆三中全會提出的“完善產權保護制度”“賦予農民更多財產權”“健全自然資源資產制度”的一項基礎性工作。對于保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，方便企業、方便群眾，尤其是對進一步健全歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，夯實社會主義市場經濟基礎具有重要意義。

2013年11月20日，國務院常務會議決定，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。

二、嘉興市目前不動產登記工作現狀

嘉興市不動產登記主要涉及土地、房屋、林地、土地承包經營權、海域使用權等五方面物權?，F行的不動產登記工作分屬于不同部門，市級層面分別為國土資源局地籍管理處、住房保障局產權科、農經局的林業處、農村經濟經營管理處和海洋與漁業局。具體各產權登記部門機構、人員、登記量及信息化建設情況如下。

（一）國土資源部門嘉興市國土資源局內設地籍管理處，縣（市、區）局（分局）內設地籍管理科，土地登記業務由地籍管理業務部門統一管理。全市每年辦理土地登記約15萬件，其中市局辦理市區土地登記每年約5.3萬件。目前，全市已全面完成地籍管理信息系統建設，系統采用GIS平臺，以ORACLE數據庫為依托，土地登記信息已實現圖屬一體化管理，并進行動態更新。城鎮地籍檔案已經全部完成數字化。

（二）住房建設部門

市住房保障局內設產權科、縣（市、區）局內設房地產管理處從事房屋所有權登記發證工作。全市辦理房屋登記數量每年約28萬件，其中市局辦理市區房屋登記每年約5.5萬件。全市各地已經建立房屋登記數據庫和信息系統，但只有屬性信息，缺乏空間數據。房屋檔案資料已全部數字化。

（三）林業部門

市農經局內設林業處，下設事業單位林業站，負責指導全市林權發證登記工作。各縣（市、區）農經部門負責本地區的林權登記工作。全市共發放林權證72本，只涉及海鹽縣、平湖市兩地。全市林權登記數量較少，為手工發證，無數據庫。

（四）農業部門

市農經局內設經營管理處，下設事業單位經管站負責指導全市承包經營權登記發證工作。各縣（市、區）農經部門負責本地區的承包經營權登記發證工作。嘉興市土地承包經營權登記發證早在1998年就基本全覆蓋，發證率達99.6%，發放證書約58.04萬本。2004年二輪承包開展變更登記，之后，各地每年開展變更、換發、補發，發證數量約100本。目前，市級無數據庫和系統，各縣（市、區）已建立土地承包權管理數據庫和土地流轉信息管理系統，土地承包權證屬性信息已全部錄入系統，檔案資料還未數字化。

（五）海洋漁業部門

嘉興市海洋與漁業局下設事業單位海洋與漁政處、海港監督管理處，為參公事業單位。承擔主要職責是漁政、海港管理。嘉興市海域使用權登記只涉及沿?？h（市）平湖市和海鹽縣，且登記數量較少。至目前全市累計只辦理17宗海域使用權登記。登記發證已使用國家統一的動態監管系統。

三、不動產登記管理“四統一”工作思路

不動產登記涉及國土、房屋管理、林業、海洋等多個部門，登記依據、登記程序、標準等也各有不同，因此，當前不動產統一登記制度建設的核心內容，是基本實現登記機構、登記依據、登記簿冊和信息平臺“四統一”。

（一）組建設立不動產登記局，統一不動產登記機構

2014年5月7日，國土資源部正式掛牌成立不動產登記局。2014年6月26日，張高麗副總理主持召開國務院會議研究不動產登記工作，要求年底前爭取完成省、市、縣三級職責整合。作為市、縣兩級，筆者認為，加快推進統一登記工作當務之急是抓緊開展機構整合，盡快出臺本地區不動產登記職責整合文件，明確由國土資源部門負責不動產統一登記具體實施工作，其他相關部門協同配合做好指導對接不動產登記相關工作，并成立由政府領導牽頭的工作協調小組，協調各部門關系，完成職責整合和機構設置。

市、縣（市、區）兩級承擔著不動產統一登記的具體工作，工作量大，事務繁雜。作為市、縣級層面，建議在市、縣級國土資源局增設組建副局級（副處級、副科級）的不動產登記局。不動產登記局負責指導監督市、縣級行政轄區內土地、房屋、林地、海域、承包經營權等不動產調查和統一登記工作；會同有關部門起草不動產統一登記制度；制定不動產統一登記業務規程、技術標準和不動產爭議調處政策，建立不動產統一登記制度；推進不動產登記信息基礎平臺建設；監測和統計不動產統一登記信息。不動產登記局可內設綜合、登記、調查、權籍信息、統計監測、法制、檔案等行政處(科)室。同時，組建事業性質的不動產登記中心，歸市、縣級國土資源局管理。不動產登記中心負責城市市區范圍內不動產統一登記日常工作；組織轄區內不動產權籍調查工作；會同有關部門根據法律、法規規定辦理城市市區范圍內相關不動產登記工作。鄉（鎮）國土資源所負責本鄉（鎮）范圍內的不動產登記辦理工作。調整部門工作職能，將市、縣兩級國土資源局市區的權屬調查和土地登記、城鄉建設行政主管部門下屬的房產登記、農經局的農村承包經營權、林業局的林權、海洋局的海域使用權等登記職能進行整合，其相應職能劃入不動產登記中心。通過機構增設，工作職責的劃轉，形成工作職責上下一致的不動產統一登記機構。

（二）研究制訂不動產登記實施辦法，統一登記依據

全國和省級層面不動產統一登記工作已全面鋪開，2014年11月24日，國務院頒布了《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起實施，目前國家正在開展標準規范制訂工作。筆者認為，市級國土資源部門應在國家、省級出臺不動產統一登記政策法規、業務規范、技術標準的基礎上，再結合當地實際，制定不動產登記辦法和業務規范、技術標準和實施細則，統一不動產登記依據，以確保制度標準執行的一致性、規范性和有效性，保障不動權利人的合法權益。

（三）研發不動產登記信息系統，統一不動產登記信息平臺

1.各類不動產數據整合

不動產數據包括基礎地理信息數據、土地利用數據、房產信息數據、林地信息數據、海域信息數據、承包經營權信息數據、土地信息數據、柵格及元數據、表格、文本等其他數據。

不動產登記所涉及的各類信息均是由不同部門分別進行登記，其數據標準和業務辦理流程都不一樣，并基于各自獨立的系統進行管理。因此，建立市縣兩級統一的不動產登記信息管理平臺首要任務是整合房產、林地、承包經營權、海域等各類不動產登記信息，建立不動產登記全域數據。

各類不動產登記數據的整合是一項復雜的系統工程，需投入大量的人力、物力和財力。應按照尊重歷史、充分繼承的原則，保留和認可各不動產部門已經形成的調查成果，將各部門的調查資料，按照空間位置關系和統一標準，疊加補充，修正完善空間數據，消除各類數據之間的矛盾和沖突，并將其通過空間數據引擎和地理信息平臺連接，實現對空間數據的存儲和管理，實現不動產信息審批、交易、查詢、數據共享等功能。

目前，嘉興市已全面完成1∶500城鎮數字地籍調查，基本完成村莊調查，采集的相關數據已全部入庫，圖形數據和土地登記屬性數據實現全面掛接。住建部門則有現勢性較強的全區域地形圖，將地籍與地形數據整合后，房屋登記信息可通過樓盤表為紐帶與土地登記數據進行掛接。再植入土地承包經營權、海域使用權、林權等數據信息。

2.研發不動產統一登記平臺

不動產統一登記信息平臺的建設可以在網絡環境下，基于面向服務（SOA）的系統架構，建立以電子政務信息化為目標的信息化平臺體系，實現對內統一信息資源管理、統一登記業務流程，對外實現信息資源共享，支撐不動產登記部門的辦公運轉。在不動產統一登記信息平臺設計中，可以云計算網絡和云存儲為基礎，在標準規范體系和安全保障機制的支撐下，將大數據中心、登記辦公平臺、監管平臺、共享服務平臺有機聯系起來，形成集信息化業務執行、綜合監管、決策支持和公共服務于一體的不動產登記信息平臺。具體包含以下內容。

一是不動產測繪成果管理系統。不動產測繪成果管理系統實現對各類不動產登記數據的維護和管理。實現基于同一平臺的各類不動產調查測繪數據的采集、加工、交換、入庫、制圖等處理功能，實現不動產統一登記所需基礎數據的高效管理和應用。系統包括空間數據瀏覽、空間數據轉換、空間數據檢查、空間數據成果輸出等功能模塊，保證不動產登記信息的邏輯正確性、圖屬一致性；提供WebGIS服務、數據匯交服務、數據查詢服務，通過WebGIS服務實現對不動產調查測繪空間數據的快速發布、瀏覽和查詢；通過數據匯交服務實現對市縣兩級提交的登記信息的提取、檢查和入庫更新；通過數據查詢服務實現對登記信息的快速查詢和統計分析等應用。

二是不動產統一登記業務系統。依據《不動產登記暫行條例》和不動產統一登記的辦法、程序與要求，從滿足日常不動產統一登記業務需求角度出發，充分借鑒現有各類不動產登記業務平臺的經驗，實現基于同一平臺的各類不動產登記業務統一辦理，實現流程控制設計、智能表單設計、權限設計、附件管理、流程監控管理、查詢統計、不動產證書管理、三維不動產產籍管理、系統管理與維護等功能。

三是不動產統一登記信息共享與公開查詢系統。借鑒現有不動產登記信息部門間共享及公開查詢情況，提供多種信息共享技術模式，如網站提供數據瀏覽、網絡直連、接口調用、數據抽取、產品制作等，為不動產管理部門及其他公共管理部門提供不動產登記信息共享服務；建立不動產登記信息公開查詢系統，為不動產權利人和社會公眾提供不動產登記信息公開查詢服務。

四是不動產登記信息監管平臺。依托國土資源政務專網，在不動產統一登記業務系統和數據庫的基礎上，采用面向服務的系統架構、組件式開發、云平臺等計算機技術，集成與開發不動產登記信息監管平臺，實現不動產登記信息的動態獲取與傳輸，通過對實時不動產登記信息的在線分析、統計匯總，實現對不動產登記行為的有效監管和對登記信息的有效應用。

五是不動產登記檔案管理系統。滿足不動產登記相關檔案管理要求，具備數據錄入、整理編目、檢索查詢、統計報表、借閱管理、系統設置、銷毀管理、全文檢索模塊等基本功能；可以實現電子檔案與不動產登記業務系統的融合，實現不動產登記業務系統業務流程辦結歸檔的數字化管理。

（四）研究設計不動產登記簿冊、證書，統一不動產登記簿冊

2014年10月21日,國土資源部人事司司長張陟來到嘉興市行政審批服務中心調研

作為物權的公示形式，不動產登記簿冊證是不動產統一登記制度建設的重要基礎。國土資源部組織研究設計初步形成了不動產登記簿冊樣式。根據登記簿，設計了“一證一權”（單一版）和“一證多權”（集成板）兩個版本的權利證書樣式。土地登記薄采用“物的編成主義”，以土地、房屋、森林、林木、海域等原有各類登記單位為基礎，進行融合，形成不動產單元，作為不動產登記的基本單位進行統一登記；在此基礎上，以土地、海域為基礎，集成其范圍內的所有不動產單元，編成不動產登記簿。不動產統一登記簿采取活頁的方式，通過“一簿多頁”和主、次、附頁形式反映登記內容，具體分為宗地、宗?；拘畔?，不動產權利登記信息和其他登記信息三大部分。基本信息部分反映宗地、宗海的主要自然屬性，權利登記部分反映不動產的權利狀況，其他登記部分反映不動產權利負擔或限制情況，包括抵押權和地役權登記、預告登記、異議登記、查封登記等。不動產登記簿證已選擇若干城市試填，進一步修改完善后，將形成統一的不動產登記簿冊。國家對不動產登記薄冊、證書的統一設置，既考慮各部門行業管理的需要，又充分體現便民利民的原則，有利于提高登記質量和效率，滿足社會對土地登記信息的查詢要求。