多級委托代理關系下的公立高校治理分析

楊 洵

（蘭州交通大學經濟管理學院，甘肅 蘭州 730070）

公立高校治理是治理研究從營利性組織向非營利性組織的延伸，是將治理研究中企業特征分離出來注入高校的特質。由于建設高校的主體未必能夠實現其組織目標，因此形成高校所有權與運營權的分離。鑒于公立高校知識活動中信息不對稱以及知識活動本身的復雜性和不確定性，同時考慮到契約的不完備，高校所有者（委托人）無法確知運營者（代理人）的行為選擇，使得道德風險和逆向選擇可能發生。解決這一問題的途徑則是公立高校治理，其實質是通過制度或合約安排，在外部制度與內部管理互動過程中，平衡各利益相關者（個人、政府、學校、教師、學生）之間的利益及權力，實現公共高等教育資源的高效利用，最終達成公立高校的理念和目標[1]。

1 公立高校的多級委托代理結構[2，3]

公立高校的多級委托代理結構是由若干關聯主體通過相銜接的多個委托代理關系組成，其組成要素涉及初始委托人、代理人和委托代理關系。委托代理整體結構始于初始委托人，止于最終代理人，銜接這兩點的任意中間節點同時兼顧上下級委托代理關系中的委托人和代理人，但值得注意的是在整體結構中局部委托代理關系存在一定的有效邊界（見圖1）。

圖1 公立高校多級委托代理結構

就公立高校多級委托代理結構而言，存在以下委托代理關系：（1）產權性質的委托代理關系。依據我國《憲法》和相關法律規定，公民是國有資產的所有者，但在產權實際行使過程中，由于公民缺乏動機或能力觀察代理者履行受托責任，使得這一委托代理無法實現，處在有效代理范圍之外。而作為國有資產代理人和委托人的各級政府教育主管機構成為實際委托人，將公共高等教育資源交由高等學校運作形成第一層有效委托代理關系。（2）科層組織中的委托代理關系。公立高校法人、各級行政機構作為政府教育管理機構的代理人，對教育資源擁有控制權，其自身并不直接創造知識或提供教育服務，知識的創造和傳播需依托教師完成，這就形成了公立高校法人、高校行政機構與教師之間的第二層委托代理關系。（3）知識交易中的委托代理關系。隨著知識的不斷分化與融合，以及由此帶來的知識擁有者與知識需求者各自的需求，傳統知識轉移的非功利性認識受到質疑。在知識交易中，由于知識需求方無法獲知或驗證知識擁有者具備的知識信息，使信息不對稱問題普遍存在；加之知識創造和服務過程的不確定性和當事雙方的有限理性，使得知識交易合約存在不完全性[4]。公立高校有意愿通過知識流轉實現自身發展目標，因此可將其視為知識交易中的委托方。相較于委托方，教師和學術組織在知識交易過程中更具信息優勢，且兩者之間目標函數存在不一致性，形成第三層委托代理關系。

處于委托代理結構各層級上的委托代理人，如能切實減少高等教育的委托代理成本，就可以在教育資源使用率和效益提升中獲取收益，并最終達成初始委托人增加高等教育社會收益的目標函數。

2 多級委托代理結構下公立高校治理存在的問題

2.1 公立高校外部治理存在的問題

就外部治理而言，從產權性質的委托代理關系看政府與公立高校關系，呈現出教育管理部門集管、辦、評于一身，而學校則成為政府教育部門附庸的格局，其癥結在于產權模糊，即出資人所有權和法人財產權邊界不清[5]。在這一委托關系中，因信息不對稱和缺乏代理人競爭機制，造成代理人責任和風險意識缺乏，傾向于利用非業績表現取得代理權的可能性增加，逆向選擇問題凸顯。就政府對公立高校的考核目標和指標看，社會效益目標在短時間內難以客觀評價，評價指標的多元化及其存在的消長關系，使考核作用弱化；同時鑒于法人財產權不清，代理人更容易偏離公立高校運營績效最優目標，而為實現自身長期控制權收益屈從政府教育部門利益，出現道德風險。長此以往，必然出現有效監督缺位，公立高校權力為政府部門或小團體所壟斷，使權力運行方向偏離公立高校目標，導致公立高校機制僵化，缺乏獨立性和自主性，人才培養與社會需求脫節的尷尬局面。

2.2 公立高校內部治理存在的問題

從科層組織中的委托代理關系來看，代理人權利和責任的非對稱性問題因產權模糊和代理人選聘及競爭機制缺失，表現得尤為突出。公立高校的領導體制是黨委領導下的校長負責制，校長作為學校法人代表，對學校決策結果負責，但決策的確定又在黨委的領導下完成，校長權責分離。另外，由于缺少行之有效的制度安排，公立高校各行政部門與院系在公共決策中存在黨政沖突和內耗，決策只能是雙方妥協的次優結果或出現議而不決、決而不行、行而未果現象，最終與公立高校理念和目標偏差[6]。與此同時，初始委托人的監督有效性與最終代理人的勤勉程度，會隨著委托代理層級的增加而降低。在激勵不足和信息不對稱情況下，處在中間層級的委托代理人表現出對委托代理權所承擔義務缺乏擔當，但卻傾向于委托代理權所帶來的收益，其結果是代理人背離委托人目標的行為不能及時被發現和糾正。

從知識交易中的委托代理關系看高校內部治理，學術權力和行政權力不協調是必須解決的問題。學術權力與行政權力有各自不同的屬性、運行方式和價值取向。前者是公立高校內在邏輯的客觀要求，是公立高校本質特性的外化，自下而上運行，傾向于保障學術人員與組織的自由發展，表現為一定的發散性；后者是科層制行政組織系統的權力授予，自上而下運行，且具有一定強制性與收斂性，傾向于確保組織目標的實現。在公立高校知識交易委托代理中，由于學術與行政權力邊界模糊，行政權力干預或取代學術權力的情況時有發生，而教師憑借專業性形成對管理人員的信息優勢，使得在科層組織體系下出現教師拒絕服從行政指令或上級管理的情況。學術權力同行政權力的相互越位與干預，非但不能激發教師的積極性和創造性，還影響到公立高校效率的提高和整體目標的實現。

3 基于多級委托代理結構的公立高校治理

研究公立高校多級委托代理結構，重在揭示這一特定委托代理關系中的沖突和差異，旨在通過合理的制度安排制衡逆向選擇和道德風險的發生，實現公立高校治理目標。

3.1 形成產權明晰的制度安排

高校治理不能片面地從學術自由和發展角度去解讀，那樣只會讓高校治理成為“無源之水，無本之木”，只有切實基于現實利益的考量，才能讓高校治理落地生根。公立高校特殊的委托代理結構源于其特有的產權制度，因此必須從公立高校的產權制度安排上進行突破。公立高校產權結構一元化，加之高校資產分割交易成本巨大，使得厘清出資人產權和高校法人產權存在困難。但只有以法人產權為保障，高校才能真正意義上獲得自主經營的法律地位。因此，政府需從制度創新著手，適時考慮改變公立高校單一產權局面，結合高校財政投入主體和渠道以及學校辦學層次和隸屬關系，對不同層面的公立高校采取多元化方案，實施“先行先試、穩步推進、動態調整”，通過服務和制度創新豐富辦學權，通過契約安排讓渡高校管理權，通過簡政放權歸還市場評價權。

3.2 完善高校契約激勵

契約激勵旨在使委托人和代理人利益相互嵌套，進而減少履約監督成本，降低委托代理交易費用，實現高校帕累托效率。這一目的的達成有賴于契約設計時對參與約束和激勵約束相容的兼顧[7]。所謂參與約束是在激勵契約設計時能夠使代理人的效用在接受契約時有顯著提升；所謂激勵約束相容則是指在激勵契約設計時要將代理人利益的實現作為委托人利益實現的前提。只有做到這兩點，才能實現委托代理契約雙方利益嵌套，形成彼此之間的激勵，特別是對代理方（包括中間代理人和最終代理人）。與此同時，通過尋找利益契合點明確各種可能情況下雙方如何行動以及成本收益分配，使契約雙方只有在遵守契約的情況下才可能實現協同利益最大化，因而契約雙方易達成進一步管制和約束逆向選擇和道德風險行為的共識，實現委托人與代理人的良性互動，最終使委托人的目標得以實現。

3.3 厘清學術權力和行政權力邊界

高校內部權力配置是公立高校治理的重要內容，高校內部學術權力與行政權力并行。學術權力根植于學科專業，是一種內生權力，旨在保障高校學科發展和學術自由；行政權力根植于權力授予，是一種外生權力，旨在協同高校高度分化、融合的復雜知識活動和多樣化職能，二者互為補充，共同服務于高校整體目標。但現實中兩權傾軋和沖突現象時有發生，其根源在于邊界不清，有必要就兩權邊界進行界定。具體界定可從主體、活動和制度3方面進行：（1）主體方面，界定清楚兩權邊界主體構成及形式（如校董會、學術委員會、教師代表大會等）；（2）邊界活動方面，界定清楚學術活動和行政活動的類型，明確需要共同治理的綜合事務事項；（3）制度方面，在宏觀層面通過制定高校章程確立高校治理原則、精神，創造良好制度環境；微觀層面上制定邊界主體的分類、管理和評價制度，確立在不同類型活動中學術權力和行政權力各自的主導作用抑或參謀咨詢作用。

[1]趙成.大學治理的含義及理論淵源[J].現代教育管理，2009（4）：37-38.

[2]孫天華.大學治理結構中的委托—代理問題[J].北京大學教育評論，2004（4）：30-33.

[3]夏東，王東瑩，梁莉.高校治理的委托代理關系分析與激勵機制設計[J].經營與管理，2013（4）：125-126.

[4]王烽，王秋玲.知識交易及其規則與大學組織制度變遷[J].北京理工大學學報：社會科學版，2004（5）：13-15.

[5]袁廣林.我國公立高校治理結構的改革[J].清華大學教育研究，2006（2）：52-57.

[6]蘭軍瑞.我國現代大學治理中的委托代理博弈探析[J].洛陽師范學院學報，2014（7）：102-104.

[7]張維迎.產權、激勵與公司治理[M].北京：經濟科學出版社，2005.