地方政府招商引資過程中存在的主要問題和對策

黃慧雅

摘 要：外資在中國改革開放三十幾年的經濟發展過程中發揮了重要的作用，招商引資也成為地方政府廣泛采用的重要政策。招商引資政策在促進地方經濟發展的同時，也產生了不少問題，如地區政府間的惡性競爭、產能過剩、生態環境的惡化等。這些問題已引起高度的關注和重視，面對當前經濟的高速發展，市場經濟體制的不斷完善，更新地方政府招商引資理念，轉變政府招商引資職能，健全監督考核機制，重視法制環境建設應當成為我國地方政府促進招商引資健康發展的重要工作內容。

關鍵詞：地方政府；招商引資；問題；對策

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）12-0048-03

一、目前我國地方政府招商引資的主要模式和政策

從1978年開始，中國開始實行改革開放政策，引導經濟即引進外資發展地方經濟進入了快速發展的軌道。從1980年開始沿海4個經濟特區率先進入了依靠優惠政策來吸引外資的大規模的招商引資的道路，隨后在東部經濟特區的示范作用下于20世紀90年代中期西部地區也開始了以地方政府為主導的新一輪的招商引資熱潮并一直延續至今。

改革開放三十幾年的中國經濟發展歷史在某種程度上可以看成是一部吸引利用外資、改革內資、壯大民間資產的發展歷史。在這個過程中，地方政府扮演了相當重要的角色。總結起來，中國各地地方政府的招商引資模式主要有三種：（1）政策招商，通過財政和稅收優惠政策吸引投資者；（2）產業招商，根據本地產業基礎和產業政策有選擇地吸引外資；（3）服務招商，通過優質高效的服務和優良的投資環境來吸引投資者。第一種模式門檻比較低，在很長的一段時間內是地方政府尤其是某些經濟落后地區的地方政府招商引資的主要模式；第二種模式則需要具備相關的基礎設施、與產業相關的企業；第三種模式則需要地方政府明確服務的機制、定位等。

在資本普遍不足的背景下，吸引外資成為了地方政府發展地方經濟的主要目標和方法，而在相當長的一段時間內優惠政策和待遇又成為了地方政府間競爭和吸引外資的主要手段。國內學者沈木珠認為國內優惠待遇的內容和使用范圍都是極其廣泛的，主要包括以下六個方面：其一，稅收優惠，即在企業所得稅方面給予外資企業優惠，該項優惠是中國外商投資法律和地方政府優惠政策的重要內容；其二，土地使用優惠，即外商在土地使用費和時間上享有優惠待遇；其三，外匯管理優惠，即外商投資企業相互間外匯余缺的調劑；其四，產品銷售和物資供應等的優惠；其五，勞務費用的優惠；其六，水電等條件優先提供。

二、地方政府招商引資中存在的主要問題

在中國經濟飛速發展的過程中，外資起到了很大的作用，為地區的經濟發展注入了活力，是中國經濟保持高速增長不可或缺的力量。但隨著地方政府不斷介入，招商引資競爭的不斷加劇，各地的招商引資并非總是成功的，存在很多的問題。

1.內外資企業不平等。地方政府對外資企業青睞有加，注重對外資企業的引進、服務和支持，而引進外資的多少很多時候成為了地方企業政績的主要關注點。在政策優惠和行業準入等方面人為地設置了內外資的差別，尤其是在內外資所得稅統一之前，2008年1月1日以前，我國的企業所得稅按內資、外資企業分別立法，外資企業適用1991年七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》，內資企業適用1993年國務院發布的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》，從而導致很多地方民間資本和民營企業沒有得到有效的利用和挖掘，而這卻應該是我國各地地方經濟更大的增長動力，所以當歐美甚至全世界出現經濟危機和衰退時，外資撤資或出口受阻時，很多地方的經濟增長下滑。

2.各地方政府間的惡性競爭以及缺乏長遠規劃。由于普遍資金缺乏，很多地方政府為了爭取地方的利益以及政績，經常出現盲目和惡性競爭的情況，競相通過優惠政策來吸引外資，造成了很多資源和能源的浪費，甚至一度出現了投資熱。很多地方政府在吸引來外資后，缺乏相應的制度和量化考核機制，外資企業的投入產出比例很低，很多引進的項目與當地的產業發展規劃并不匹配，這種引進的外資并沒有給當地經濟帶來促進作用，反而因為重復投資和建設給相關產業帶來產能過剩，由于地方GDP主義的驅動，中國經濟進入了產能過剩的經濟周期。有分析稱，產能過剩成中國經濟“核威脅”，給當地的經濟也帶來了很大的后遺癥。比如目前高耗能的電解鋁、鋼鐵制造，新興產業的光伏太陽能和風電，以及造船和鋼鐵業中高端產品的硅鋼，均被業界公認為“產能過剩”。據統計，從2012年3月至2014年10月，PPI（國內工業生產者出廠價格指數）已連續出現32個月的負增長。這說明，國內實體經濟已長期不景氣，產能過剩嚴重，庫存居高不下已久。歐美國家對于產能過剩的一般標準是，產能利用率或設備利用率低于79%就有可能存在產能過剩情況，而超過90%則是產能不足。若是在79%～90%之間，則說明該產業正常運行。

表1 2014年我國部分產業產能/設備利用率

數據來源：2014年各行業研究報告，2014年工業經濟運行分析。

3.地區福利下降和生態環境惡化。在招商引資過程中地方政府所采用的優惠政策實質上是招商引資的成本，地方政府在引資的時候往往夸大了外資對本地經濟的拉動作用，而實際上，雖然外資進入確實會帶來就業和工資收入，但如果這種就業和工資收入不能抵消優惠政策所帶來的地方收入的減少，那么當把地區作為研究對象時，這種優惠政策帶來的就是地區福利的下降。而很多地方政府在招商引資的過程中為了爭取到外商的投資，除了采取常用的優惠政策、稅收減免等方法外，往往還有低價轉讓土地和降低企業環保標準等措施來爭取外企和資金。地方政府以犧牲資源和環境為代價，對一些外資企業的投資行為缺乏監管，導致很多企業在地方政府的無視下對當地的礦產、土地以及環境等進行破壞性地開發，嚴重破壞了當地的生態環境，侵害了當地的長遠利益。

4.政策的不穩定帶來政府信用缺失。為了促進本地區經濟的發展，各地方政府都積極參與到招商引資工作中來，希望通過運用招商引資獲得更多更大的經濟效益，以此來完成規定的投資任務。部分地方政府為了短期完成招商引資工作，只是在自己任期范圍內推行招商引資工作，而沒有考慮到長遠的效益和利益。而在一個開放的經濟體系當中，穩定的投資政策是市場經濟的基本規則，制定的政策體現了政府的權威，應具有法律效力，不能因政府領導的更換而更換，不能因政府的換屆而失效。如果政策不夠穩定，投資者就會考慮如何利用政策的漏洞和降低政策不穩定帶來的風險。很多地方政府在招商引資過程中的政策經常朝令夕改，缺乏穩定性，比較突出的是后任政府對前任政府的不負責，新官不理舊事，一屆政府一朝政策，很多承諾的政策沒有落實，這就造成了外商投資者對政府的不信任，削弱了地方政府的公信力。

三、完善地方政府招商引資的對策和建議

從各方面的分析和實踐經驗可以看出，招商引資確實是經濟發展的外生性因素，是助推經濟發展的重要因素，尤其是在國內資本缺乏的情況下，但絕不是經濟發展的內生性因素，不管是地區也好還是從整個國家來看，通過各種手段和方法形成自身的核心競爭力，注重可持續發展和創新，科學管理產業規劃，才能帶來經濟的持續和健康發展。所以地方政府的招商引資工作可以從以下幾個方面來調整。

1.加強招商引資的立法，規制地方政府間的惡性競爭。前面提到在資金都緊缺的情況下，各地區政府為了完成相關經濟指標，在招商引資過程中自行制定了某些與國家政策相違背的優惠政策，在一定程度上是和國家的法律法規執行不夠嚴格，違規行為沒有得到及時制止和懲戒有關。所以要規范地方政府招商引資首先必須要嚴格執行和規范法規政策，同時加大監管力度。其次，這里所說的立法也包括在對外資投資之后的監管、監督和管制，政府在具體的招商引資政策制定過程中，應該充分考慮到國家的大政策方針和產業政策及環境保護政策，以及地方政府的小方針及發展方向，不能只一味地追求利益，從而忽視了對資源和環境的破壞，堅決杜絕犧牲環境浪費資源等只注重短期利益的招商行為，地方政府也應該通過人大立法來堅決控制地方引進高污染和高能耗項目。

2.引導地方政府認識外資的作用，完善現有的領導干部考核體系。外資對地方經濟發展有著很大的促進作用，優惠政策對外商也有積極作用，但這些都不應該被高估，有些區域雖然實施了優惠政策，但其區委的不利因素并沒有被優惠政策所改變，比如我國最早確立的四個經濟特區，其在政策方面是類似的，但吸收的外資卻有很大的差異。而外資也不是一個地區經濟持續發展的內在因素，健康的產業規劃、良好的投資環境、合理的人力資源庫才是一個地區乃至國家經濟持續健康發展的主要因素，所以應該合理地引導地方政府認識到這些才能合理地制定吸引外資的政策和合理地進行招商引資工作。地方政府爭相利用優惠政策來吸引外資除了想推動地方經濟發展外，有些地方政府領導還有一個很重要的目的就是為了個人的政績和仕途。為了規范地方政府的招商引資行為就必須完善現行偏重GDP、稅收收入等經濟指標的領導干部政績考核機制，強化對地方綜合經濟實力、群眾生活水平、經濟社會協調發展情況、政府職能轉變等方面的考核。2013年底，中央組織部下發了《關于改進地方領導干部政績考核的通知》，提出不能僅僅把地區GDP（生產總值）及增長率作為考核評價政績的主要指標，政績考核要突出科學發展導向，并完善考核指標。隨著各級政府對干部政績考核機制的不斷完善，各地違規進行招商引資的動力將逐步減弱，直至消除。

3.提高招商引資過程中的服務質量，建設服務型政府。我們目前很多地方的招商引資工作中政府成了主導者和決定者，對招商引資工作干預過多，在市場經濟條件下，招商引資應該由政府為主導行政干預為基礎過渡到以企業為主題市場為基礎，政府在招商引資過程中要積極發揮企業的自主性，政府的主要工作應該是積極為投資商在土地征收、土地使用、占用土地審批、資源實現共享方面做好協調服務工作，提高服務質量，打造公平的投資環境，杜絕管理部門在土地的辦證審批、協調服務中進行變相收費，間接地或者直接地收受好處費。提供高效、便捷和優質的服務應該是以后招商引資工作中政府最主要最直接的工作，轉變政府對于社會、市場和企業的管理模式，推動政府由全能型政府向服務型政府轉變，這也是地方投資環境中一個很重要的因素。

4.注重人才的培養，提高本地企業的競爭力。知識經濟時代，高素質和高水平的人才企業提高生產力的根本，一個擁有大量熟練勞動力和高素質人才的地區也必然被投資者青睞。地方政府應該重視且不斷加大對教育的投入，注重人力資源的儲備，不斷地儲備和吸引優秀的人才。前面也提到，外資是地區經濟發展的外生因素，本地企業是地區經濟發展的中間力量，國內和地區內的企業發展是不應該被忽視的。而從吸引外資的角度來說，外商在直接投資選擇區位的時候人才因素和當地企業的實力都是研究的重要內容，是外商投資和發展過程中不可或缺的重要因素，所以培養人才發展本地企業不僅是吸引外資的重要方式，也成為地方經濟可持續發展的重要來源。

四、結語

改革開放以來，國外資金和技術的進入直接推動了我國的資本聚集和技術進步，給國家和地方經濟發展提供了活力，招商引資工作也逐漸受到了地方政府的高度重視。地方政府在招商引資過程中所起到的作用是不可忽視的，對地方經濟發展起到了很大的促進作用，在很大程度上推動了經濟發展，但在具體的招商引資過程中，仍然存在諸多困難和問題。在招商引資的制度方面仍然存在不完善，對招商引資工作帶來潛在的隱患，如何解決這些問題，充分發揮地方政府在招商引資工作中的引導作用，是我們目前應該重點思考的問題。

參考文獻：

[1] 李建峰.南通市招商引資工作中的問題與對策研究[D].蘇州：蘇州大學，2010.

[2] 沈木珠.中國外資優惠制度利弊分析與重構研究[J].法學評論，1997，（5）.

[3] 馬德春.中國地方政府在招商引資中存在的問題與對策研究[D].濟南：山東大學，2008.

[4] 李春紅，李學義.重慶市外資利用與產業結構調整：基于Koyck模型的分析[J].財會月刊，2012，（9）.

[5] 李冰心.論深化大部制改革與地方政府職能模式創新[G]//中國行政管理學會2011年年會暨“加強行政管理研究，推動政府體

制改革”研討會論文集，2011.

Abstract：Foreign investment plays an important role in the economic development during past 30 years. Attracting investment has been the important policy of local governments. This policy has been promoting local economic，but at the same time，leading to several problems，such as cutthroat competition between local governments，excess production capacity，and deterioration of the ecological environment. These problems have aroused high attention. Facing the high development of the economic and the continuous of improvement of the market economic system，local governments should update the idea，transform the government function，improve the supervision mechanism and pay attention to the legal environment construction.

Key words：local government；attracting investment；problems；countermeasures

[責任編輯 陳丹丹]