湘潭鄰避設施環評規劃中公眾參與困惑研究——以湘潭垃圾焚燒廠規劃為例

唐久芳 ，王文博 ，羅喜英

（1.湖南科技大學商學院，湖南 湘潭 411201；2.湘潭環境保護協會，湖南 湘潭 411100）

一、鄰避設施引發的鄰避運動

鄰避抗議自20世紀70年代已經成為西方主要國家的普遍現象和政治問題（Mazmanian and Morell[1]1990；Kraftand Clary[2]1991；Dear[3]1992；Deng[4]2003）。 鄰避行動日益普遍，亞洲國家(地區)如日本、印度和臺灣城市化進程也面臨鄰避現象（ Kawashima[5]2000；Hsu[6]2006；De Groot[7]2007）。 20 世紀 90年代，中國開始出現鄰避運動，2005年北京、廣州、南京等地出現抵制在社區建立垃圾焚燒廠鄰避運動。我國大規模出現鄰避運動，從廈門PX項目開始。廈門PX項目于2005年通過了國家環保總局的環評審批，項目于2007年3月份動工，直到廈門大學趙玉芬聯合其他一百多位全國政協委員聯合提案，才將PX項目公示與眾。迫于公眾壓力，廈門政府召開了城市規劃座談會公開環境信息行為。這個案例已成為中國規劃環評信息公開的典范。海滄原有化工企業的污染嚴重影響當地居民的健康，居民對企業環境風險管理喪失信心，最終導致PX項目選址從海滄南部遷往漳州古雷半島興建[8]。2007年6月5日，上千名六里屯居民身著“反對建設六里屯垃圾焚燒廠”的白色文化衫、手舉標語聚集在北京市環保總局門口，要求停建六里屯垃圾焚燒廠。北京高安屯、阿蘇衛、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、江蘇吳江、武漢黃陂等地也出現了類似事件。

當地政府往往對鄰避項目所引發的社會風險評估不足，輕視公眾參與程序。當部分公眾在獲知相關風險后，通過網絡媒體傳播告知相關公眾風險，號召周邊居民積極采取行動，迫使政府改變其決策，重視公眾參與的重要地位[9]。2014年5月10日，杭州中泰5 000人抗議垃圾焚燒廠項目引發鄰避群體事件，而當地政府打著修復礦坑的口號，秘密開工建垃圾焚燒廠就是其導火索。居民得知信息距公示截止日期僅一周時間，于4月24日向杭州市規劃局提交了一份2萬多人反對建設九峰垃圾焚燒發電廠的聯合簽名，而該局僅給予一份書面答復，沒有后續進展信息[10]。2014年9月13日上午10時，四川成都錦江區成龍轄區“四海逸家”業主約200余人因不滿在小區綠地建垃圾焚燒站，聚集人員抗議，警方驅散聚集者時發生沖突[11]。

二、湘潭鄰避運動案例分析

（一）公眾感知垃圾焚燒環境風險的行為

2014年4月30日，湖南省湘潭市規劃局網上公示《湘潭固體物綜合處置中心修建詳細規劃》（公示期：2014年4月30日至5月29日），該項目為生活垃圾焚燒發電。公示垃圾項目選址為湘潭九華示范工業園區，承建方為桑德環境資源股份公司，預計投資73.8億元，占地194.04畝，2010年12月24日，桑德集團與湘潭市政府簽署《湖南靜脈園項目投資合作協議書》。當地居民首先發現公示，湘潭大學法學教授倪洪濤最先網上發文，周邊居民方才知曉。九華垃圾焚燒站位于響水鄉公塘村以北，距湖南科技大學北校區外國語樓約2.6公里，距湖南科技大學北二環南校門約5公里，九華杉山社區3公里，錦繡世家約3.7公里，距湖南軟件學院約4.2公里，距湘潭大學第四教學區約5.1公里。當地居民發現，在公示期內該項目投資建設方——桑德環境擅自違規開工，已經修建了4層。“項目在項目公示期內擅自開工建設，已屬明顯違規”，十二屆全國政協委員、湘潭大學副校長劉長庚認為，湘潭市政府門戶網站發布的“有關九華經開區開建垃圾焚燒廠的公示”引發了鄰避運動。

（二）湘潭九華公眾以聯合簽名、靜坐參與環境維權

以湘潭大學、湖南科技大學中的教授學者、全國人大代表及政協委員為首的數千名知名人士聯名抗議的事件，將反建湘潭垃圾焚燒廠項目作為鄰避運動的目標。2014年5月25日，以湘潭大學（以下簡稱湘大）、湖南科技大學（以下簡稱科大）的師生為代表的社會群眾試圖通過靜坐、示威等方式爭取應有的環境權益。科大和湘大師生員工共8 000人簽名反對此項目，而當地媒體拒絕報道，科大、湘大師生不得不向國家環保部舉報。此時，湘潭市主要領導緊急邀請兩所高校的負責人召開了以“維穩”為主題的會議。

2014年5月20日，湘潭經開區已下達了《責令停止建設通知書》和《停工整改通知書》，并采取了強制停工措施，查封了塔吊等施工機械。該項目未取得建設工程規劃許可證，截至施工停止時項目建筑工程完成70%，安裝工程完成30%，項目總體建設進度完成30%，已完成項目投資總額約80%。社會大眾普遍擔心高校暑假期間師生關注度相對較低時，桑德環境隨時復工。一位就此事與湘潭市環保局官員溝通的群眾代表表明，湘潭目前尚不具備對二惡英進行實時監測和樣本檢測的技術。在這種情況下，既有前車之鑒，又無自身完善的程序、技術，必然引起民眾恐慌。

（三）湘潭九華垃圾焚燒聽證會

為了安撫民眾，湘潭市政府決定對九華垃圾焚燒廠項目舉行聽證會。聽證代表25名，其中隨機公眾5名，申請報名時間為2014年7月28日、29日、30日，旁聽人員5名，隨機抽選，經公證確定，新聞媒體記者參與由政府新聞辦負責。邀請代表10名（市人大代表、市環保協會副理事長王國祥，市政協委員、華湘環保總顧問余海波，湘潭大學工會主席李小平，湖南科技大學校長劉德順，湖南軟件學院副處長楊志干，湖南工程學院黨政辦公室主任李永堅，湖南大學湘江辦公室主任張磊磊，上海環境衛生工程設計院院長張益，北京大學環境科學與工程學院教授劉陽生，省建筑設計院城市規劃研究設計院副總規劃師湯品森，其中張益和劉陽生為環保專家，湯品森為規劃專家），委托代表10名（響水鄉公塘村村民戴友仁、黃運泉和肖文斌，吉利汽車部件公司總經理助理程剛，步步高新天地副總經理肖麗，市環保協會副理事長王秀連，湘潭大學法學院教授吳勇，湘潭大學化工學院教授張俊豐，湖南科技大學法學院副院長喻軍，湖南科技大學商學院實驗室主任童杰成），隨機選擇公眾代表5人（市環保協會毛建偉，湘潭雙璽置業顧問有限公司馮璐、顧晶晶和吳佳，湖南科技大學胡勇華）[12]。

2014年8月12日上午8點，湖南湘潭上千名九華居民冒雨自發來到舉行聽證會的銘鴻酒店外，聲援聽證會代表，拉起了反對九華建立垃圾焚燒站的橫幅。聽證會從上午8：30開始，12：30結束，每位代表發言不超過5分鐘。聽證會邀請代表張益支持建垃圾焚燒，認為垃圾焚燒有五個優點，一是用地省，二是處理速度快，三是減容效果好，四是污染可控制，五是能源利用好；認為垃圾分類不是焚燒的前提，焚燒廠的二惡英排放將進一步下降[13]。三名專家主張在九華建垃圾焚燒廠，二名村民表示有條件地同意建廠，其余聽證會代表全部反對在九華建垃圾焚燒廠，尤其是大學代表堅決反對，理由是影響湘潭人才引進，留不住人才，影響大學招生，進而影響湘潭的可持續發展。參會代表絕大多數反對在湘潭九華靜脈園建垃圾焚燒廠，因為此項目違規在先，正規手續不全就開工，且公示期間已經動工；征用土地違規，改變土地使用用途，黃良兵等百人聯名投訴[14]。

三、結論與建議

（一）鄰避設施環評信息不公開

公示期內，項目已經開工。湘潭市政府不想讓公眾知曉項目，先斬后奏，讓公眾不得不接受垃圾焚燒廠，說明政府沒有擔當規劃責任，沒有按《環境影響評價法》評價項目的環境影響范圍，以符合《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知[2008]82號》中規定的環境防護距離不得小于300米的要求。各級環保行政部門只能在職權范圍內進行環境信息公開，也就是說只對湖南省環保廳公開此信息，認為垃圾焚燒廠符合國家規定。由于湘大科大員工、村民和環保自愿者到工地上監督桑德環境項目施工情況，湘潭政府才勒令其停止施工。鄰避項目遠離居民區的300米國家標準本身就存在問題，屬實驗室環境下的標準，經不起實踐的檢驗，日本垃圾焚燒廠1.2公里內居民受二惡英引發癌癥的比例非常高。2011年4月11日，日本福島核泄露事故，導致20公里以外的地區都受到了嚴重輻射，其當初修建時也通過了環評，卻不能保證該項目絕對安全。廣州李坑垃圾焚燒廠建廠后，永興村癌癥發病率是建廠前的19.87倍，呼吸系統癌癥發病率是建廠前的64.9倍[15]。 湘潭垃圾焚燒廠進行環評程序中，湘潭政府機構虛化了公眾參與過程，其環評淪為規劃順利通過的手段，導致公眾難以相信政府制定的安全距離標準。

（二）區域規劃布局不合理

雖然廈門PX項目符合國家環保標準，但是區域規劃不合理，導致公眾對項目的強烈排斥。廈門市政府接納了公眾意見，2007年6月按國家環保總局要求進行了全區域規劃環評，果斷遷往異地。

湘潭原有雙馬垃圾場已達極限，該場二期工程已逼近湘江，填埋作業區離湘江僅數百米，垃圾處理難以達標排放，急需垃圾焚燒廠處理垃圾。湘潭焚燒廠選址最初在湘潭縣，先是縣城西的楊嘉橋鎮，后移到縣城北的錳礦、西北的姜畬鎮，都遭到居民反對。2009年錳礦選址同樣沒有公示，后因為引發警民沖突而終止。2009年，城管委選定湘潭市鶴嶺鎮原湘潭錳礦廠的炸藥庫，希望建設垃圾焚燒發電廠，預計2009年6月環評等手續辦理完畢。項目在進行前期工作時，遭到百姓強烈反對，引發警民沖突，當局為了維穩不得不廢棄選址。

湘潭九華焚燒廠選址位于九華工業園內，滬昆高鐵、滬昆高速線上，緊鄰響水鄉、湖南科技大學、湘潭大學，九華居民，有學生、居民達15萬人。湘潭河西是老城區，也是文化區，且湘大、科大的建校都早于九華工業園；九華工業園區附近居民住宅小區分布密集，焚燒廠設施布局在九華工業園明顯屬于城市區域規劃不合理。

（三）公眾代表界定與推選有缺陷

聽證會代表中的環保專家、規劃專家不屬于16km2的污染范圍，即不屬于湘潭九華的常住居民，不符合界定范圍中的公眾。他們不是鄰避設施規劃過程中的利害關系人，垃圾焚燒廠建立與否不影響他們個人的健康等問題，3名專家的公眾資格存在問題，不具備公眾代表性。10名推選代表中響水村3名，占推選代表的30%。邀請代表10名，其中環保專家2名，規劃專家1名，3名專家都是主燒派，卻沒有反燒派的專家。專家結構單一，不具有多樣性，可能是利益方桑德環境邀請的專家。主燒派的觀點基本一致，認為垃圾焚燒技術成熟，二惡英不會影響健康；他們都未回答選址是否合理的問題。這與湘潭本地垃圾沒有分類、不具備實時監控二惡英技術的前提條件相背離，垃圾焚燒可行性大大降低。公眾代表的產生過程中，湘潭規劃決策層應當與公眾進行良性互動，并預先進行隨機訪談，回應湘潭九華公眾訴求。

（四）政府建立與公眾信息溝通、對話平臺

中國鄰避運動逐年上升，主要原因是地方政府不重視與公眾溝通，虛化溝通過程，往往以行政公文敷衍了事，公眾關心的鄰避設施對環境污染信息沒有真正有效傳遞。如什邡政府僅憑一紙公文告知公眾鋁銅項目環評已通過，無法解除公眾對環境污染的重重顧慮。鋁銅項目環評影響機制未做到及時公開，沒有重視政府、相關部門、宏達企業與公眾的有效溝通，項目開工前也沒有舉行聽證會，導致2012年7月2日什邡發生環境風險群體性事件發生。6月29日，宏達鋁銅項目開工典禮前后，一名公眾將信息——“把鋁銅項目趕出什邡”通過網絡平臺在什邡市民中迅速傳播，主要內容是該項目落戶該地會造成嚴重的環境污染，希望什邡民眾凝聚起來，表達集體訴求。7月2日發展成萬人“散步”，什邡政府動用4 000名武警維持秩序。警方采用催淚彈驅散群眾，導致多名群眾受傷。什邡政府使用暴力手段對待民眾的環保抗爭，迫于輿論政府終止了此項目。同樣湘潭九華建垃圾焚燒廠，環評沒有公眾參與，項目邊施工邊辦手續。湘潭政府只講此項目的技術先進性，環保零排放，卻不講如何保障企業零排放、二惡英對周邊環境的惡劣影響，迫于湘大、科大、市民的強烈反對，舉行了聽證會卻是出于維穩需要。距8月12日召開的聽證會，時間已經過去42天，湘潭九華公眾沒有得到任何官方信息，他們心中充滿焦慮，不滿政府不作為。這說明湘潭鄰避設施的環評如果做到真正透明，當地政府讓公眾及時了解垃圾焚燒廠選址的依據，可以消除公眾對環境污染的憂慮。

[1]Mazmanian D，MorellD.(1990).The‘ NIMBY'syndrome：facility sitingand the failureofdemocratic discourse.In：Vig NJ，KraftME(eds)Environmental policy in the 1990s：toward a new agenda.CQ Press，Washington，DC.

[2]KraftME.Clary BB.(1991).Citizen participation and the Nimby syndrome：public response to radioactive waste disposal.West Polit Q，(44)：299-328.

[3]Dear M.(1992).Understanding and overcoming the NIMBY syndrome.Journal of the American Planning Association，(3)：288-300.

[4]Kawashima Y.(2000).Nimby politics in Japan.The Journal of Asian Studies，(4).

[5]Deng FF.(2003).The rebound of private zoning：property rights and localgovernance in urban land use.Environmentand Planning A，(35)：133-149.

[6]Hsu S-H.(2000).NIMBY opposition and solid waste incinerator siting in democratizing Taiwan.The Social Science Journal，(3)：453-459.

[7]De GrootWT.(2007).Community action for environmental restoration：a case study on collective social capital in India.Environment，Developmentand Sustainability，(4)：519-536.

[8]朱謙.城市規劃環評中公眾意見的表達途徑——以廈門市海滄南部地區規劃環評公眾參與座談會為例[J].城市規劃，2012，(6)：17-22.

[9]尹瑛.沖突性環境事件中公眾參與的新媒體實踐——對北京六里屯和廣東番禺居民反建垃圾焚燒廠事件的比較分析[J].浙江傳媒學院學報，2011，(6)：28-32.

[10]http：//www.sq123.com/china/2014-05-11/4612.htm l.

[11]http：//www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2014-09-15/content_12382881.htm l.

[12]http：//www.xiangtan.gov.cn/cms/searchManage/search_results_gt.jsp.

[13]http：//bbs.rednet.cn/thread-43434350-1-1.html.

[14]http：//bbs.rednet.cn/thread-42941201-1-1.html.

[15]中國環境文化促進會.中國公眾環保指數(2008)綜述[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-77548410253.htm.