服務型政府視角下的行政指導

謝非非，趙金婷

(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

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服務型政府視角下的行政指導

謝非非，趙金婷

(東北林業大學 文法學院，哈爾濱 150040)

摘要：近年來，隨著政府機構改革和市場經濟的深入發展，傳統的行政管理方式已不能滿足現代社會快速發展的需要。而行政指導以其靈活、柔和的管理方式，在建設服務型政府的過程中，發揮著越來越重要的作用。但是由于我國推行行政指導較晚，在實踐中仍存在一些問題。目前尚需結合我國國情，著力推進行政指導，進一步促進服務型政府的制度化、法治化建設。

關鍵詞：服務型政府；行政指導；問題及創新

一、行政指導與服務型政府理念相契合

1.我國服務型政府理念的形成

“服務型政府”這一理念起源于西方，早在20世紀初，法國學者萊昂·狄驥就提出將服務作為國家的主要功能，并于1912年明確提出“公共服務”這一概念，強調組織公共服務是政府的重要義務。恩格斯在深入研究了西方資本義的發展史后，指出：“每一個歷史時代主要的經濟生產方式與交換方式以及必須由此產生的社會結構，是這一時期政治和精神的歷史賴以確立的基礎，并且只有從這個基礎出發，這個歷史才能得到說明。”[1]在我國，隨著全球經濟一體化的推進和市場經濟的深入發展，迫切需要引入與時代發展相適應的行政管理理念。1998年，學者張康之首次提出服務行政模式的建構問題。隨后，行政法學界展開了關于“服務型政府”的討論，指出公民本位、社會本位理念是建設服務型政府的前提[2]。2004年2月，溫家寶同志在《省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》中明確提出“建設服務型政府”的要求。2005年3月的《政府工作報告》中，再次提及“努力建設服務型政府”，也就是要“創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務”。從此，“服務型政府”自學界討論范疇上升為國家意志。建設服務型政府成為目前我國深化行政體制改革、推行依法行政的重要目標。理念的更新與重塑并非簡單地否定傳統思想，而是順應社會發展，形成更適合時代潮流的價值觀。

2.行政指導與服務型政府理念的內在契合

首先，行政指導與服務型政府都取決于市場經濟的發展程度。隨著市場經濟的深入發展，傳統的官本位思想明顯滯后，固有的行政管理體制已不能滿足社會快速發展的需要，政府職能的重心也開始轉向公共服務。行政指導作為一種新的政府管理模式，以其靈活機動、注重實效的特點，彌補了行政強制管理模式的不足，在公眾追求民主自由的多元社會里，行政指導充分發揮了政府的引導作用，避免硬性的行政干預，通過市場機制自主調節實現行政管理目標。

其次，行政指導與服務型政府都倡導以人為本。以提供優質服務作為政府的重要職能，是現代各國行政改革的趨勢。我國大力推行行政體制改革，著力建設服務型政府，體現了黨在新時期、新的挑戰下堅持以人為本的執政理念。行政指導作為服務型政府倡導的柔性行政管理手段之一，在實踐中運用指導、勸告、建議、提示、說服、疏導等非強制手段，來達到實現公眾利益的目的，并且有效彌補了一直以來實施的強制性行政管理的不足。政府通過充分利用所掌握的大量社會資源，采用行政指導的方式為公眾提供最優質的服務、最及時準確的信息，通過這種更易于被公眾接受的政府管理方式，增強公民的參與意識，使行政主體與相對人之間更加平等，使行政相對人能夠更積極地參與到公共事務管理中，形成政府與公眾互相理解、互相協調的良好社會氛圍，從而促進各類政策得到最高效的貫徹落實。比如，黑龍江省政府冬季針對極端惡劣天氣提出的暴雪預警和防凍害公告，就從以人為本的理念出發，為公眾提供了最及時有效的信息，防止次生災害的發生，最大程度維護了公眾的利益。

再次，行政指導與服務型政府都堅持依法行政。隨著我國經濟改革的深入發展，傳統的集權式行政管理體制弊端十分明顯，重權力、輕民意的思想與現代民主政治的精神背道而馳。為了順應市場經濟的發展，提高民主政治水平，現代政府對國家的治理也由法制向法治進化。“實行依法治國，建設社會主義法治國家”已載入憲法。由此，依法治國上升為國家意志。政府的行政管理工作涉及到社會各個領域，范圍之大、內容之廣，形勢之復雜難以一概而論，更需要依法治理，逐步實現社會主義民主的法治化。依法行政是依法治國的關鍵，也是實現依法治國的重要途徑。法治國家需要政府與公眾共同遵守法律，維護法律遵嚴，尤其強調掌握國家權力的政府需遵守法律，依法行政。隨著行政指導在建設服務型政府中的廣泛應用，依法行政成為是否正確運用行政指導的一個衡量標準。行政指導以其靈活機動、非權力強制性的特點，更符合現代民主政治的要求，更易于公民權利的實現，是行政法治、行政服務的重要體現。

二、行政指導是建設服務型政府的重要途徑

建立服務型政府是我們追求的目標，而行政指導就是實現這一目標的重要途徑之一。在理念上，二者互相支持，在實踐中，二者互為補充。服務型政府的核心是以人為本，以提供優質的公共服務作為政府的首要職能。政府充分利用自身的優勢，整合社會資源，為公眾提供最優質高效的服務產品，政府與公眾之間形成了提供服務與接受服務的關系。而行政指導作為一種柔性的行政管理手段，采用柔和的、引導的、提示的、輔助的方式，能夠廣泛應用于社會生活各方面，促進相對人實現自身利益，對相對人違反公共利益的行為加以約束，進而實現社會公眾的利益。行政指導不同于行政處罰的事后懲誡，它既可以采用事前指導的方式，防止損害公眾利益的事件發生，又可以就同一事件平衡各方相對人的利益關系，減少行政管理成本，進而減少社會成本的過度消耗。同時，對于法律滯后于社會發展的情況，依托行政指導非強制性的特點，可以及時靈活地予以引導調整，以彌補法律手段的不足。通過這種更親民的行政管理方式，能夠積極、主動地引導行政相對人做出更有利的選擇。鑒于行政指導的非強制性及自主選擇性，對于行政主體與行政相對人之間的直接矛盾，起著明顯的調解作用，直接或間接地緩和了政府與公眾之間因管理而產生的矛盾，是建設服務型政府的重要途徑。

三、服務型政府視角下行政指導存在的問題

1.服務型政府執政理念缺失

服務型政府倡導以人為本，政府管理社會事務要從公眾的角度出發，一切以向公眾提供最優質的服務為目標。但在實踐中，一方面受我國長期以來傳統文化的影響，在公眾的意識里，政府就是以管制模式、通過強制性手段來管理社會公共事務的。加之政府各職能部門為了追求自身的利益，在一定程度上將簡單的事情復雜化，蓋章、許可、審批不斷，甚至行政指導在某些條件下帶有明顯的強制色彩，轉變為強制性行政行為。另一方面，受管制式的政府行政管理理念的影響，“官本位”現象屢見不鮮。一些政府工作人員習慣于將工作重心放在完成上級下達的任務、達成考核目標上，并不適應將自身作為公眾服務者這一角色的轉變。對公眾需求由行政指導演變為引導，甚至帶有強制性，只向有利于自身工作的方向發展，并不真正站在公眾的立場進行考慮，更難以提供優質的服務，以解決相關的民生問題。

2.行政指導的立法缺失

作為由外域首次引入的行政指導，在日本、歐美等國的社會發展進程中，以其柔和、靈活的新型管理方式，在促進社會經濟發展、增進民眾參與公共事務管理、發揮民主自由價值方面，取得了較好的成效。但由于我國起步較晚，在實踐中逐漸摸索、認識、并建立適應我國國情的行政指導體系還需要較為漫長的時間。目前還沒有一部調整行政指導行為的法律法規，法律法規的匱乏造成行政指導難以規范化和制度化，即使一些行政機關出臺了相關的規范性文件，內容也過于寬泛，在實踐中導致行政主體隨意性指導、行政指導異化、與其他行政行為方式難以界定的現象頻繁出現。并且目前我國尚沒有一部完整的行政程序法典，而程度公正是實體公正的重要保障。由于沒有相應的程序性法規制約行政指導，行政主體在進行行政指導時不可避免地存在隨意性，甚至不期然地將其演化為行政命令，同時行政相對人也沒有依據判斷其施行的行政指導行為是否合法合規，給雙方都帶來了很大的困擾。

3.行政指導的信息不公開

目前我國尚沒有制定并頒布行政程序法，這就造成了在實施行政指導的過程中，對行政主體的職權范圍、行為過程、行政相對人應取得的權利等沒有明確的說明。行政相對人本應從行政指導中獲得益處，但由于對其具體的指導過程、指導內容缺乏了解，甚至于根本不清楚還存在相關的行政指導，從而難以受益。與此同時，與行政主體相比，行政相對人處于弱勢地位，假若行政主體有意將有效信息傾向于某些行政相對人，就會對其余的行政相對人利益造成損害。這有悖于服務型政府“以人為本”的執政理念，也為滋生貪污腐敗提供了溫床。

4.缺乏有效的救濟途徑

行政指導在實踐中缺乏有效的救濟。行政指導是行政機關在一定職責范圍內采取的不具有國家強制力的行為，行政相對人是否按指導實施具有自愿性，由此而產生的利益損害很難得到足夠的救濟。無論是行政機關實施的救濟，如行政復議、行政仲裁，甚至信訪制度，還是司法機關實施的救濟，如行政訴訟，都沒有確定行政指導的責任歸屬。即使涉及到對行政相對人造成損害的具體行政指導行為，行政相對方也難以使用適當的法律救濟途徑。比如，某市棚戶區改造鼓勵居民盡快搬遷按時回遷，但開發商拖延工期，新居入住時間延后幾年，由此造成的損失公眾難以尋求法律救濟。

四、服務型政府視角下行政指導的創新

1.強化服務型政府的執政理念

行政指導與服務型政府的內涵相契合，二者都是以提供優質的公共服務為重心。在實踐中，要正確充分運用行政指導，就要進一步強化服務型政府的執政理念。不僅需要制度上的創新，觀念同樣需要更新。不僅要認識到服務型政府所倡導的“以人為本”的施政理念，還要認識到服務型政府也是遵循“有限、有效、有責”[3]理念的法治政府。要強化對行政指導的認識，加強對政府工作人員尤其是基層公務員的培訓與考核，防止由于認識不足造成的工作失誤，以利于充分發揮行政指導靈活、機動的特性，促進服務型政府的建設。

2.完善行政指導的相關立法

借鑒外域經驗，結合我國的實際情況，現今迫切需要制定一部統一的《行政程序法》，明確規定行政指導施行時所遵循的步驟、要求、方式，以及行政相對人利益受到侵害時的救濟途徑，強化行政指導的程序控制。自2000年3月開始實施的《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》[4]第1條第4項明確規定：公民、法人、其他組織對不具有強制力的行政指導行為提起的訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。針對此司法解釋，若理解為：公民、法人、其他組織對具有強制力的行政指導行為提起的訴訟屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。也就是說，異化的行政指導行為可以納入司法審查的范圍，如行政指導對行政相對人的利益造成損害，行政相對人可以通過行政訴訟尋求解決，從而進一步完善與行政訴訟相關的法律規范。與此同時，各方面還需制定和完善與行政指導相關的法律規范，從而進一步促進行政指導的法治化、規范化發展。

3.加強行政指導的信息公開

在服務型政府“以人為本”理念的引導下，行政指導信息公開要遵循“公平、公正、便民”的原則，為公眾提供最優質的服務。一方面，政府要充分利用自身的優勢采集、整合資源，篩選出最有利于行政相對人的信息。另一方面，要及時、準確、全面地公開信息，惠及所有受益人群，擴大信息公開的覆蓋范圍。如近日哈爾濱市政府針對假幣頻出發布的公開信息，明確指出W3M96和W5M96這兩種高仿假幣普通市民應如何識別，充分體現了行政指導在穩定社會方面發揮的積極作用。同時，提高政府工作人員的專業水平，就涉及食品安全、醫療衛生、環境污染等方面的信息更要經專業人士確認后，及時公開，增強信息公開的透明度。如2005年11月吉林市化工廠爆炸對松花江水造成污染，哈爾濱市政府及時公開信息，并對純凈水購銷實行日報制，保證居民用水，讓公眾知情而不亂，很好地運用行政指導疏導緊急狀況下的民眾恐慌心理，安定民心。

4.完善行政指導的救濟途徑

行政指導作為一種柔性的行政管理方式，其非強制性、非權力性的特點充分體現了服務型政府“以人為本”的施政理念。與此對應，“行政指導對行政相對人無法律拘束力和強制性，也不直接產生法律效果。”[5]但是同樣需要承擔相應的責任，真正達到有損害必有救濟。對于其救濟途徑可從以下幾方面考慮：首先，加強行政機關實施的救濟，如行政復議、信訪制度、行政仲裁。尤其是行政復議通過對合理性的審查，非常適用于對非強制性行政行為的救濟。在必要時進一步修訂《行政復議法》，從根本上保證服務型政府對行政相對人合法利益的救濟。其次，加強司法機關實施的救濟，如行政訴訟。有條件地將行政指導納入法院行政訴訟的受理范圍，促進非強制性行政行為的法治化發展。

綜上所述，在服務型政府的框架下，行政指導以其自身的優勢更有利于推動“以人為本”執政理念的應用，更有利于實現以公共利益為導向的服務型政府的建設，從而推動社會民主自由、和諧平等的良性發展。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：257.

[2]劉熙瑞.“服務型政府”——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7).

[3]黃學賢.行政法視野中的服務型政府研究[M].北京：中國政法大學出版社，2013：3.

[4]最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋(法釋[2000]8號)[S].2002.

[5]莫于川.柔性行政方式法治化研究——從建設法治政府、服務型政府的視角[M].廈門：廈門大學出版社, 2011：186.

(責任編輯：陳樹)

Administrative Guidance from the Perspective of Service-oriented Government

XIE Fei-fei， ZHAO Jin-ting

(School of Law, Northeast Forestry University, Harbin 150040, China)

Abstract:In recent years, with the deepening of the reform of government institutions and the development of market economy, the traditional administrative methods can not meet the needs of the rapid development of modern society. Administrative guidance, with its flexible, soft management style, is playing an increasingly important role in the process of building a service-oriented government. However, the implementation of administrative guidance in our country is late, so there are still some problems in practice. The current situation of China still should be based on to promote administrative guidance, further promote the institutionalization and the rule of law building of service-oriented government.

Key words:service-oriented government; administrative guidance; issues and innovation

中圖分類號：D035.0

文獻標志碼：A

文章編號：1001-7836(2015)02-0179-03

作者簡介：謝非非(1957—)，女，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事憲法學與行政法學研究；趙金婷(1977—)，女，黑龍江哈爾濱人，碩士研究生，從事憲法學與行政法學研究。

收稿日期：2014-11-06

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.02.071