我國區域經濟合作的路徑與機制創新

郝壽義

現在我國越來越多的區域規劃被納入國家發展規劃中，截至目前，全國共有100項左右區域規劃及相關的政策文件上升到國家戰略，剔除一些重復規劃，主要的國家戰略性區域規劃有60多項。“十八大”以來，國家提出新的區域發展戰略思路，主要是三大戰略：“一路一帶”、京津冀協同發展和長江經濟帶。這三個戰略與以前提出來的上升到國家戰略的區域規劃相比，具有以下特點：一是高層非常重視，都是國家高層領導直接提出來的；二是格局大，兼顧東中西和南北，強調區域平衡發展；三是全球布局，形成了全方位的開放格局；四是海陸協同發展。

“十八大”以前，我國的區域性戰略規劃大多是在一個省行政區域內的，而三大戰略都是跨區域的，具有明顯的區域整合特征。區域經濟合作存在困境（“集體行動”困境、“囚徒博弈”困境、“公地悲劇”困境等）和矛盾（不確定的遠期合作收益與直接的支付成本、合作利益分配與成本分攤、利己主義與信息不對稱、非正式制度協調與短期利益、資源環境的公共物品屬性與產權收益補償等），區域經濟合作機制是區域經濟合作順利進行的制度基礎。所以，發展長江經濟帶，區域的協調機制、合作機制就成了一個非常關鍵的環節。

區域的合作一定要合作雙方、多方共贏，不能玩“零合”；要共贏或者多贏，一個很重要的原則就是蛋糕要做大，再合理地分配出去。如何做到這點，區域合作機制非常重要。從我國的區域經濟合作實踐來看，主要有兩條路徑。一是“自上而下”路徑（以京津冀協同發展為代表），其優點是：具有中央高度權威性，協調成員利益沖突效率高，在跨區域重大合作問題、長期項目決策和公共物品供給方面能力突出，對于合作決策執行具有較強的約束力；不足在于：可能缺乏充分協商，各方信息未能有效反饋，權力尋租，資源整合效率低，容易造成政府合作超前、政府合作多而企業和社會組織協作少的局面。二是“自下而上”路徑（以泛珠三角區域合作為代表），其優點是：具有鮮明的區域治理特點，合作成員地位平等，合作內容協商充分，協調組織靈活、適應性強，區域自組織，區內資源整合效率高，社會組織參與，合作形式和內容豐富；不足在于：協調機構的權威性不足，對合作成員的約束力不強，當區域整體利益和重要成員利益產生沖突時協調能力弱，重大項目、公共物品提供效率低，容易產生“議而不決”的境況。

長江經濟帶不同于京津冀和泛珠三角，是一個包括三個大的次區域的“帶”，經濟合作范圍比較寬，而且是多層次的。長江經濟帶范圍內由國務院批復的區域規劃就有“長三角”“成渝經濟區”“鄱陽湖生態經濟區”“皖江城市帶”“江蘇沿海地區”等，其已有的區域合作也各具特點。長江經濟帶戰略的提出為其區域合作的深化和擴展帶來了良好契機，應勇于創新，積極探索區域經濟合作新機制。長江經濟帶要發揮“串聯效應”，利用長江黃金水道形成經濟聯系更加密切的經濟區，應建立“自上而下”與“自下而上”相結合的經濟合作機制：一是成立超越行政區劃、具有較高權威性的協調機構，以制定整體性的合作發展規劃，協調解決成員之間的利益沖突和矛盾；構建多層次合作體系，確保合作決策高效落實；完善區域合作決策落實的考評機制。二是建立高級別決策咨詢機構，保障合作內容、合作制度的科學高效。三是完善利益分配機制和補償機制。根據市場原則，協調好合作收益分配和成本分擔補償，保障各利益主體能夠在專業化分工中獲益；建立各類專項基金，實現基金支持方式多元化，支持重大基礎設施建設、生態環境保護以及落后地區產業轉移對接等。四是推進相關機制的制度化、合作方式的規范化。完善規章制度建設，約束合作成員政府對經濟合作的任意干預以及合作組織機構偏離公平原則的權力運用行為。