完善國有資產管理體制要重規律講效率

■俞力峰

???管資產是管資本的基礎，缺乏對產業規律、行業特征和財務模型的把握，管資本便會流于形式，有監管缺位之憂……

最近，國務院辦公廳印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》作為《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協同推進配套改革的相關要求。

通過最近的研究和觀察，筆者認為以下三個方面值得重點關注：

一是明確肯定國有資產管理體制框架。《意見》尊重規律，尊重事實，肯定現行國有資產管理體制大框架，指出：改革開放以來，我國國有資產管理體制改革穩步推進，國有資產出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產規模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。

集中監管是正確選擇。事實上，OECD國有企業（非金融類）監管跨國經驗表明，集中模式是發展趨勢，分散模式效率較差。結構要與功能相適應，“九龍治水”與我國國有企業的規模和范圍不適配、難協調，推進經營性國有資產統一監管是提高管理水平和組織效率的客觀要求。

監管概念屬性要明確。政府公共管理職能與國有資產出資人職能要分開，準確講，國資委對國有企業的監管是履行出資人職責，是國有企業所有權機構對所屬企業的監管；政府行政部門履行的是市場和行業的監管。兩者的范圍和對象截然不同。混淆兩種監管的本質屬性，難免望文生義，產生既當運動員又當裁判員的誤解、誤判。

二是改革和完善注重問題導向。《意見》重規律，講效率，指出的問題具有很強的針對性：現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產監督機制不健全，國有資產流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟布局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

國家所有權的委托代理鏈條較長，明晰權責邊界是避免產生上述問題的主要途徑。國家所有權是政府接受人民（人大）的政治委托，出資人代表機構接受政府的行政委托，這部分委托代理關系受公法調整；出資人機構、企業和經營者所構成的委托代理關系受民商事私法調整。正確處理政府與市場的關系就必須嚴格界定權責邊界，通過“三個歸位”和“兩份清單”規范政府意志的傳導機制，建立嚴格的“指揮鏈”，隔離少數官員或部門不正當的影響和干預沖動，防止國有資產流失。

管資本管資產都要講規律，講效率。管資產是管資本的基礎，缺乏對產業規律、行業特征和財務模型的把握，管資本便會流于形式，有監管缺位之憂。以管資本為主加強國有資產監管對國資監管方式提出了更高的要求，要更加注重整個國有資本的配置效率，更加強調國有資本的布局和動態調整。以資本為紐帶，以產權為基礎的國有資本布局和運作，能夠更好地適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。

三是強調穩妥有序試點先行。《意見》提出改組組建國有資本投資、運營公司，開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。試點先行、“一企一策”是尊重規律，也是講效率和避免重大失誤的舉措。

設立國有資本投資、運營公司的目的還有提升國有資本運營效率，提高國有資本回報。兩類公司的功能定位需要通過實踐進一步摸索論證。以戰略性核心業務控股為主和以財務性持股為主來界定和區分兩類公司，尚需在試點中加以檢驗。國資委對兩類公司行使出資人職責，進行有限授權，兩類公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，對所出資企業行使股東職責，三者權責關系是清晰的，但授權的范圍、方式等要視具體情況而定。目前來看，不少國企行業和板塊分類復雜，還有不少按企業法注冊的國企尚未完成公司制改造，組織架構和關聯交易等眾多問題都需要解決。試點先行，有可復制可推廣的經驗，是兩類公司推開的先決條件。

政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作，可以考慮先地方后中央，先增量后存量，將該項試點工作同推進經營性國有資產集中監管結合起來，將有條件的黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系。