甘肅省會寧縣農村土地流轉存在的問題及研究

閆林奇

（甘肅農業大學經濟管理學院，甘肅 蘭州 730070）

一、會寧縣農村土地流轉現狀

會寧縣位于甘肅省中部、白銀市南端，總流域面積6439km2，有耕地460萬畝，轄28個鄉鎮、284個村委會、16個社區，總人口58.46萬人，其中農業人口53.48萬人，是甘肅省人口和地域大縣。總耕地面積226.06萬畝，其中山地174.67萬畝，川地31.01萬畝，塬地20.38萬畝。在總耕地面積中，條田15.38萬畝，梯田191.97萬畝，砂田17.83萬畝，溝壩地1.74萬畝，水地有效面積31.27萬畝，其中保灌面積24.18萬畝，常年農作物播種面積為237.71萬畝，有效灌溉面積為189.98萬畝左右，種植作物主要有小麥、玉米、馬鈴薯、油料、瓜類、蔬菜、小雜糧、藥材等。近年來，會寧縣堅持“依法、自愿、有償”原則，積極開展農村土地承包經營權流轉，流轉面積21.62萬畝，占總耕地面積10%左右。主要以轉包、轉讓、互換、出租形式流轉，還有入股、反租倒包等形式。但土地流轉是一項長期的復雜的系統工程，應該結合縣情，因地制宜，穩步推進，積極引導、鼓勵農村土地承包經營權有序健康流轉，支持種植大戶進行專業化生產和規模化經營，種植大戶主要集中在小雜糧、瓜類、蔬菜、蘋果、藥材等領域發展生產經營。相應的農業技術服務向種植大戶和專業化生產和專業合作社傾斜，使新品種、新技術、新成果得以快速推廣轉化，取得顯著的經濟效益。

二、會寧縣農村土地流轉存在的主要問題

（一）思想觀念嚴重滯后

一是小農意識觀念嚴重。會寧縣大部分農民群眾思想觀念還比較落后，小農意識強，習慣于自重自收，擔心土地流轉后會失去土地承包經營權，致使土地流轉的愿望并不十分強烈；大部分農民思鄉守土情節嚴重，務工經商雖然收入高但有風險，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，即使外出務工也不愿轉出土地，擔心失業沒地而生活無處著落，養老沒保障，致使農戶不愿流轉；2006年農業稅的取消，優惠政策的連續出臺，土地收益相對提高，按承包面積給予的糧食直補致使農戶不愿流轉土地；小城鎮的建設和國家重點工程實施給予農戶相應的補償費而不愿流轉；部分農民擔心政策不穩定，擔心政府收回土地承包權，沒有安全感，致使農戶不愿流轉。二是流轉承包者思想觀念滯后。他們擔心市場前景不理想，承包預想難以實現，不敢貿然投入和規模經營，有的利用流轉搞投機鉆營。三是鎮村干部重視程度欠缺。對土地流轉的政策法規不掌握，工作的方式方法總結不到位，矛盾問題研究不深入，對政策法規宣傳引導不夠，感覺土地流轉與自身關系不大，致使土地流轉無人監管不力。

（二）土地權屬爭議尖銳

土地本身是農民群眾賴以生存的最基本生產資料，造成承包經營權屬有爭議且未得到有效的解決的主要原因有家庭分戶、夫妻離婚等，針對這些原因，土地權屬爭議比較尖銳，很難調節，帶著這些流轉疑問會加劇雙方的矛盾，損害更多人的利益，直接影響農村的社會和諧穩定。

（三）流轉程序不規范，流轉合同不合法

會寧縣土地流轉還處于發展的起步階段，沒有專業的服務中介機構，在土地流轉過程中，雙方一般很少簽訂書面合同，簽訂也是口頭協議，未經發包方同意及管理部門備案公證，即使簽訂書面合同，其依據不合法、內容不完整、程序不規范，雙方責任權利不明確，沒有專人負責合同管理工作。國家各項惠農政策落實后，土地不斷增值，部分農民借合同不規范索要土地經營權。有些鄉鎮村干部沒有充分尊重農民意愿，擅自將撂荒土地、集體土地和“四荒地”，土地發包和經費收支不透明公開。有些業主借流轉合同不規范，流轉合同不合法，經營不善將會違約逃債，或未經有關部門審批同意，擅自改變土地性質。

（四）小城鎮化建設中規劃范圍內土地流轉難度大

近年來正處在改革發展的關鍵時期，為促進縣域經濟發展，不斷完善城市功能，加快城鎮化建設將是大勢所趨。城市一旦擴建，在規劃區的土地必然要被政府有償征用。近幾年，征拆工作涉及農戶切身利益的問題，矛盾突出，問題頻發，工作難度大，一直是各級政府、群眾、媒體關注焦點。如果將規劃區的土地大規模進行流轉征用，必將損害企業農戶雙方利益。在一定程度上，非法買賣土地，擾亂城市建設秩序。

（五）土地規模經營難度大

會寧縣農業基礎條件差，制約了土地適度規模化經營。山地梯田占耕地播種面積大，流轉者容易流轉，流轉經費小，道路不暢，地塊小，流轉經費比較容易，機械作業、規模種植比較困難；水不通、電不足，制約規模養殖。川地不容易流轉，流轉經費比較高，但是對于機械作業，規模養殖是易于形成的。同時，隨著城鎮化進程的不斷加快和農村勞動力的大量轉移，農村耕地摞荒問題比較嚴重。

三、會寧縣農村土地流轉發展對策

（一）消除傳統思想觀念，加強土地流轉認識

會寧縣農村土地流轉過程中，要加大政府對農村土地流轉的導向政策，加強農民對土地流轉的認識，逐步消除傳統思想觀念。要加大利用電視、報刊和網絡等各種媒體，既要加強對農村土地承包法律法規的宣傳，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法，又要加大對增收致富典型引導力度，充分發揮外出創業有成人員和種田大戶的典型示范作用。鄉鎮村組織是農村土地的管理者，監督土地資源的合理運用、農戶土地使用權的流動，而不是不管理或者強行應用行政手段去調整土地資源，去干預農戶對土地的使用權，使廣大農民轉變思想觀念，認識土地規模流轉的重要性和緊迫性，加快現代化農業發展。

（二）明確土地權屬，確保農村土地確權到位

當前，要抓緊做好農村土地確權登記工作，確保農村土地承包的證書到戶率達到100%，使承包繼承人落到實處、承包合同合法規范、承包面積丈量無誤、承包經營權證書發放到戶，使土地真正確權到位。

（三）嚴格規范流轉程序，讓土地合法流轉

會寧縣要盡快出臺《農村土地流轉管理實施辦法》，對土地流轉的基本原則、合同規范、風險防范和政策保障等作出具體規定，以建立健全規范土地流轉的長效機制。加強對土地流轉雙方的管理，縣國土局要制定規范的土地流轉協議，對雙方的責、權、利作出明確規定，積極引導農民簽訂規范的土地流轉協議，同時要讓流轉雙方、村、鄉鎮、鄉鎮國土所、縣國土局各個部門備案，形成五級聯動；大宗土地流轉業主還要開展嚴格的資質審查；讓農村土地流轉不變味，有法可依，有據可查。加強對流轉合同的及時審查、監督，及時辦理合同變更、解除和簽證，規范合同的登記、立卷和歸檔；嚴格規范基層組織參與土地流轉的不良行為，不得阻撓農民自愿合理流轉土地。

（四）合理流轉小城鎮建設規劃范圍內的土地

小城鎮建設是小城鎮是區域的聚集與擴散中心，周圍農村是小城鎮的腹地，是小城鎮賴以生存和發展的基礎。可是小城鎮建設沒有從區域規劃的整體角度出發審視城鎮規劃，盲目布點較多，建設用地因失控而粗放經營，局部地域建制鎮數量多、密度大，鎮城范圍小。所以要加緊對農村宅基地使用權的責、權、利明確的界定。實行嚴格的土地管理政策，要根據《物權法》的有關規定，確保農村土地權益會得到更好保護。對于小城鎮鎮區土地、房屋和閑置危房處置等問題，土地管理要形成統一的補償標準。

（五）加快農村的基礎設施建設

通過精準扶貧攻堅戰略，積極與引洮管理局的銜接，加大對山地梯田項目的實施力度，把山地變成梯田，配套農路建設，改善農業基礎條件，使車輛能到田間地頭，為機械耕作、規模化經營創造條件。讓流轉業主樂于流轉，便于創業，能通過農村土地流轉創成業。