賦予設區的市地方立法權不會一放就亂

武增

武 增

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》），這是立法法自2000年頒布施行以來的首次修改。這次立法法修改的一個引人關注的重要內容是賦予所有設區的市地方立法權，就這一內容的修改背景和有關問題，值得深入理解領會。

設區的市地方立法權的由來

根據憲法和有關法律，我國的行政區域中有三種“市”，一是直轄市，二是較大的市（也稱“設區的市”，文件有時稱為地級市），三是不設區的市（文件有時稱為縣級市）。目前全國設區的市共有284個，其中49個城市在立法法修改前已經享有地方立法權。

較大的市地方性法規是我國地方立法的組成部分。我國憲法對省級人大及其常委會行使地方立法權作了規定，較大的市地方立法權，則是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。具體始于1982年12月五屆全國人大五次會議（在同次全國人民代表大會上通過了82憲法）修改地方組織法。在這次會議上，“不少地方提出，除直轄市外，一些較大的市，政治、經濟、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規。為了適應這些城市的實際需要，又考慮到憲法規定省、自治區、直轄市才有權制定地方性法規，草案補充規定，省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務院備案。”?1986年12月修改地方組織法時，將“擬訂地方性法規草案”修改為“制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行”。在2000年通過的立法法中，將經濟特區所在地的市納入“較大的市”的范疇，賦予其地方立法權，同時進一步簡化批準程序，規定省、自治區人大常委會對較大的市的地方性法規的合法性進行審查，如同上位法不抵觸的，應當在四個月內予以批準。為了保持法制的協調統一，立法法還規定：“省、自治區人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”

立法法修改前，我國49個享有地方性法規制定權的較大的市，包括27個省會市、18個經國務院批準享有地方性法規制定權的較大的市以及4個經濟特區所在地的市。根據地方組織法的規定，自1984年12月至1993年4月，國務院先后4次共批準了19個享有立法權的較大的市，分別是：1984年批準了唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、重慶（后于1997年3月改為直轄市）、洛陽;1988年批準了寧波;1992年批準淄博、邯鄲、本溪;1993年批準了蘇州、徐州。自1994年起，國務院未再進行此類審批工作。在此后的全國兩會上，一些全國人大代表和政協委員提出恢復有地方立法權的較大的市的審批工作，同時也有意見認為，賦予地方立法權應當由全國人大或者其常委會行使，不宜由國務院對哪些地市享有地方立法權進行審批。

此次立法法修改，考慮到我國國家大，各地經濟社會發展不平衡，即使在同一省份，一些地方之間的自然條件、歷史文化和發展水平差異也比較大。為適應地方的實際需要，根據黨的十八屆四中全會的要求和各方面的意見，決定賦予所有設區的市地方立法權。因為此前立法法中的“較大的市”具有特定涵義，只包括部分設區的市（即上述49個市），賦予所有設區的市地方立法權后，直接使用“設區的市”的表述更加明了，也易于理解，因此將“較大的市”的相關表述修改為“設區的市”。由此，較大的市地方性法規已成為了一個歷史概念，而代之以“設區的市地方性法規”。

設區的市地方立法的權限范圍

黨的十八屆四中全會在提出賦予設區的市地方立法權的同時，要求明確地方立法權限和范圍。根據各方面意見，修改后的立法法規定，“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”。原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

對于設區的市地方立法權限范圍，在立法法修改過程中，有幾種不同意見。第一種意見認為，賦予所有設區的市地方立法權后，地方立法主體一次性增加了二百多個城市，加之不少地方立法力量較弱，有必要對設區的市的立法權限進行限制，以維護法制統一。第二種意見認為，從以往看，49個較大的市制定的地方性法規遵循地方組織法和立法法規定的“不抵觸”原則，總體情況是好的，加之對設區的市地方性法規規定了由省級人大常委會批準的機制，在擴大地方立法主體的范圍后，可以保證法制統一，不致出現地方立法的混亂。第三種意見認為，將設區的市的立法權限限定在“城市建設、城市管理、環境保護等方面”，范圍太窄，應當根據設區的市的實際需求，將立法權限的范圍擴大到公共服務、社會管理、民生保障以及教育、衛生、社會保障等。還有的提出，設區的市不僅管理城市，還管理廣大農村，建議修改為“城鄉建設、城鄉管理”。第四種意見建議對已經享有地方立法權的49個較大的市的立法權限不作限制，實行“老城老辦法、新城新辦法”。

修改決定的形成，是在廣泛聽取各方面意見的基礎上，根據我國的立法體制進行了通盤考慮和反復論證。

第一，賦予所有的設區的市地方立法權，不會出現一放就亂的情況。我國是單一制的國家，但各地方經濟社會發展很不平衡，與這一國情相適應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別不同情況的需要，立法法根據憲法確定的“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了統一而又分層次的立法體制。在我國的立法體制中，一項十分重要的制度是確立了全國人大及其常委會的專屬立法權。根據立法法第八條，對涉及國家主權、基本政治制度和經濟制度或者公民的基本權利義務的事項，全國人大及其常委會具有專屬立法權。全國人大及其常委會專屬立法權事項具體包括：國家主權的事項;各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權;民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;犯罪和刑罰;對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;對非國有財產的征收;民事基本制度;基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;訴訟和仲裁制度;必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。也就是說，立法法關于專屬立法權的規定是一條紅線，上述事項只能由國家通過制定法律來統一立法，國務院和包括設區的市在內的地方，均不得逾越這條紅線，就上述事項制定法規。endprint

此外，立法法對設區的市地方性法規，規定了批準程序和備案審查程序，能夠有效保證法制統一。修改后的立法法規定：設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

第二，立法法關于設區的市立法權限的規定，范圍是比較寬的，總體上看也是能夠適應地方實際需要的。對于設區的市地方立法權的范圍，全國人大法律委員會“關于立法法修正案（草案）審議結果的報告”中對這一問題作了進一步說明，“‘城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等;從環境保護看，按照環境保護法的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等;從目前49個較大的市已制定的地方性法規涉及的領域看，修正案草案規定的范圍基本上都可以涵蓋。”同時，考慮到原有49個較大的市的情況，《修改決定》規定，“原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效”。總體上看，上述規定能夠適應地方實際需要。

積極穩妥推進設區的市地方立法工作

這次立法法修改，除賦予235個設區的市地方立法權外，還賦予30個自治州和4個不設區的地級市以設區的市地方立法權。我國民族區域自治法規定：“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權”，為此，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，相應賦予自治州人大及其常委會設區的市的地方立法權。此外，廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市和海南省三沙市屬地級市，但不設區。按照賦予設區的市地方立法權的精神，《修改決定》也賦予上述四個城市以設區的市地方立法權。

考慮到設區的市（包括自治州和四個不設區的地級市）數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，《修改決定》規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。此外，《修改決定》還規定，設區的市人民政府可以相應制定地方政府規章。

（作者為全國人大常委會法制工作委員會國家法室主任）endprint