地方治理的模式選擇：財稅視角下地方主體地位再思考

摘要：自十八屆三中全會將財政提升至國家治理高度，包含財政在內(nèi)的國家統(tǒng)治方式面臨著全方位的重構(gòu)。在國家權(quán)力內(nèi)斂化和社會價值多元化的治理模式下，不僅在形式上表現(xiàn)為多主體、多中心、多途徑、立體式的協(xié)商與合作型社會管理模式；在實質(zhì)層面，即權(quán)力是否可以空間的理性布局分散化，也成為探索地方治理的路徑之一。本文將從國家權(quán)力體系著手，以財政為中心對新型地方治理的模式選擇進行分析，重新思考地方的主體地位。在傳統(tǒng)模式下，駕馭型的國家權(quán)力以垂直統(tǒng)治為核心，而在以權(quán)利重塑國家權(quán)力的當(dāng)今社會，水平的、平等的、和平的談判模式即治理是推進法治的重要路徑。

關(guān)鍵詞：地方治理；地方主體；模式

中圖分類號：DF43文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.05

一、引言社會是一個有組織的整體，一直以來，如何從紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)象中抽象出在實質(zhì)上能夠構(gòu)成社會整體、在形式上又歸屬于社會整體某個局部的特質(zhì)，似乎總是欠缺有效的方法。如果說在社會這個多元的整體（系統(tǒng)）中，存在著局部與整體、局部與局部之間看似融合卻又無法呈現(xiàn)出相似外觀的矛盾，那么客觀上我們也不能不承認在國家這一政治系統(tǒng)中同樣存在著整體與局部之間的矛盾，只是在中央與地方的關(guān)系問題上，政治假設(shè)的差異會帶來更多解決路徑的不同。

中央與地方的關(guān)系問題一直以來被認為是一個嚴肅的政治命題，法律則是作為這一重要政治選擇的規(guī)范性呈現(xiàn)。在二者的關(guān)系模式方面，單一制與聯(lián)邦制的區(qū)分可以說是最主流的觀點。在單一制與聯(lián)邦制的選擇方面，我國《憲法》第3條有“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的表述，表達出了單一制政體結(jié)構(gòu)的基本特征，也為我國的中央集權(quán)奠定了憲法基礎(chǔ)。然而隨著“先經(jīng)后政”的經(jīng)濟體制改革在取得系列成績卻又無法回避政治體制的某些束縛時，有學(xué)者將我國“強單一制”國家結(jié)構(gòu)形式下的中央和地方的關(guān)系歸納為總管機構(gòu)和派出機構(gòu)的關(guān)系[1]；也有學(xué)者指出自上而下的監(jiān)督體制是一種“計劃政治”，只有自下而上通過選舉實現(xiàn)的地方民主政治即“市場政治”才能彌合政府服務(wù)的供給與需求之間的差距[2]。

如果說從憲法角度探討地方在國家體系中的主體地位遵循了既定的討論框架對于地方的主體地位，筆者曾撰文從權(quán)力的表象對地方的權(quán)力和主體地位進行了探討，本文更著力分析權(quán)力的實質(zhì)以及多元化的表現(xiàn)。（參見：郭維真.論國家治理及其改良——以稅收授權(quán)立法為視角[J].福建論壇：人文社會科學(xué)版，2013，（3）：35-40.），那么深入國家權(quán)力體系的內(nèi)部探究國家權(quán)力的層次進而追溯國家權(quán)力的來源與基石，則是回歸事物的本質(zhì)。作為社會存在的地方主義代表的是一種地方認同和一定區(qū)域內(nèi)利益的維護，產(chǎn)生早于并區(qū)別于作為政治存在的地方主義代表的“人們的地方政治認同和維系乃至擴大該地方利益的政治意識和政治行為”[3]，因此，地方被視為整體的局部似乎也只是政治國家產(chǎn)生之后的事情。同時在國家之上，歐盟的機構(gòu)變革——“一個能夠參與國家層面決策、具有創(chuàng)議權(quán)的新政治層級”[4]的出現(xiàn)，似乎也從外部弱化了國家作用。

因此無論從法律抑或政治的角度，無論從國家體系的內(nèi)部或是國家體系的外部，似乎都在佐證一種中央集權(quán)分散化的趨勢，在分散化形塑下的若干個層次上，地方治理模式的選擇無疑提供了政治體制改革的一種可能性，而中央與地方關(guān)系中至關(guān)重要的財政關(guān)系在中國，國有資本的形成途徑和產(chǎn)生方式自建國始在相當(dāng)長的歷史階段里是以財政為主要渠道，因此在沒有建立現(xiàn)代稅制的背景下，中央與地方的財政關(guān)系更多地表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，這也印證了工業(yè)化中資本形成途徑的選擇取決于其經(jīng)濟體制特征并直接反映體制特征。（參見：劉偉.工業(yè)化進程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1995.）作為突破口之一，既提供了一種可參見經(jīng)濟上準市場化的解決方式，同時也為政治的民主化進程提供了參考思路。

二、社會中的國家：權(quán)力體系及分割所謂國家，即“某個特定的領(lǐng)域范圍內(nèi)，能夠（成功地）要求對合法的強制力進行壟斷的人類共同體”[5]，馬克斯·韋伯的如此定義與國家領(lǐng)土、主權(quán)與人民的傳統(tǒng)三要素理論存在異曲同工之處。換言之，國家作為特定地域人民公共生活的最高表現(xiàn)形式，其產(chǎn)生和出現(xiàn)正是基于對內(nèi)部地域性因素的強化，從而形成“足以對抗其他人類群體與國家的超地域性因素擴展的威脅”[6]的力量。因此，國家在某種程度上也被視為“權(quán)力的場域”[7]，并為以下兩個方面所形塑：一是領(lǐng)土內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活于領(lǐng)土之上的民眾的組織的觀念；二是國家各個組成部分的實際實踐。無論是觀念的層面，還是實踐的層面，國家權(quán)力的運行與實現(xiàn)程度在某種程度上都對之有所倚賴。

現(xiàn)代法學(xué)郭維真：地方治理的模式選擇：財稅視角下地方主體地位再思考（一）作為契約產(chǎn)物的國家權(quán)力

“契約”對于社會進步的意義，在于其并非一般意義上的一紙文件，而是指向了潛藏于“契約”背后的主體性問題，即對個人的再現(xiàn)：人生而平等，享有同等的自然權(quán)利，人人都有權(quán)占有一切有利于自我保存之物，采取一切有利于自我保存的措施；個人成為自己的人身和財產(chǎn)的主宰者和支配者，開始取代家庭作為社會的基本單位，即便國家誕生，仍然是個體基于自我保全的需要。

國家與個人之間基本關(guān)系的重要理論——社會契約理論，將契約延伸適用于公法領(lǐng)域，不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，更在社會與政治生活領(lǐng)域中詮釋個人的獨立地位。人們通過訂立契約的方式組成國家、尋求和平，并為實現(xiàn)個人利益而服務(wù)。作為“帶劍的契約”，國家有權(quán)對違反契約的人進行處罰，這就是霍布斯筆下的“利維坦”。根據(jù)社會契約論，政府一切權(quán)力均由國民授權(quán)而形成，政府根據(jù)國民的意愿行使職權(quán)，國民有權(quán)阻止、糾正和否定政府違反國民意愿行使職權(quán)以及違反國民意愿的其他行為和活動，直至更換政府。可以說，民主體制已經(jīng)開始被看成是任何權(quán)威政權(quán)的唯一合法和可行的另類選擇。（參見：塞繆爾·亨廷頓.第三波——二十世紀末的民主化浪潮[M].劉軍寧，譯臺北：五南圖書出版公司，1994：63.）endprint

契約中的個人以讓渡自由的方式，換取了由國家權(quán)力維護的和平。也正是在這樣一種背景下，個人同時也以讓渡財產(chǎn)的方式國家征稅權(quán)即國家與人民在平等的契約狀態(tài)下，國家以為人民提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)為代價由人民授權(quán)而換取人民財產(chǎn)的權(quán)力。（參見：席曉娟.論財產(chǎn)權(quán)與征稅權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)[J].河北法學(xué)，2008，（12）：13.） ，成全國家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此可以說，國家權(quán)力的合法性來源與物質(zhì)基礎(chǔ)都源于“社會契約”。

在這種假想的契約關(guān)系中，國家權(quán)力僅是契約——“一攬子協(xié)議”——的產(chǎn)物，即所有可以讓渡的權(quán)利所形成的權(quán)力集。權(quán)力的深度與廣度并非由國家權(quán)力的具體行使者決定，而是由主權(quán)者契約決定。在這樣的構(gòu)想下，國家權(quán)力在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)也必須是一個整體，唯有這樣才能如鏡面一般成為主權(quán)者權(quán)利實現(xiàn)的映射。

然而不可否認“權(quán)力實際上是落在日常的社會實踐中，并且是統(tǒng)治與被統(tǒng)治之間關(guān)系所采納的具體形式”[8]：一方面，主權(quán)者（們）的契約雖然只能產(chǎn)生統(tǒng)一而完整的主權(quán)，卻并不代表主權(quán)對內(nèi)的權(quán)力只能是僵硬的整體；另一方面，無論是強化統(tǒng)治的權(quán)威還是提升統(tǒng)治的質(zhì)量與效率，國家權(quán)力的分割都成為事實上的一種選擇。

（二）國家權(quán)力的可分割性

權(quán)力的分立并不是現(xiàn)代民主國家的創(chuàng)新，在波里比阿的筆下，古羅馬時代的政權(quán)體制已經(jīng)有了分權(quán)的端倪。執(zhí)政官、貴族組成的元老院和人民都能夠在政治舞臺上發(fā)揮重要的作用。（參見：波里比阿.羅馬帝國的崛起[M].翁嘉聲，譯.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013.）社會契約論將國家權(quán)力詮釋為國民權(quán)利的讓渡，這種權(quán)力被細化為立法、司法、行政即所謂的“三權(quán)分立”。如果說立法、行政、司法三權(quán)分立的橫向分權(quán)（separation of power），針對的是全權(quán)主義；那么中央與地方之間的縱向分權(quán)（division of power），瓦解的則是某種中央集權(quán)體制。可以說權(quán)力制衡的提出本身就建立在權(quán)力具有可分割性的基礎(chǔ)上，然而，對于國家權(quán)力分割的理論問題，卻無法回避以下問題：國家權(quán)力固然可分，但分割之后的權(quán)力，是否還是完整的權(quán)力，如不是，缺失的又是哪一部分？同時，分割之后的權(quán)力，與被分割的源權(quán)力之間又是一種怎樣的關(guān)系，對等、從屬或是其他？也許不同維度的分割將給我們帶來不同的答案。

1.權(quán)力的橫向分割

在三權(quán)分立模式下，立法權(quán)通過物化的形式，使得授權(quán)更為明晰化，也使得立法權(quán)成為民意表征和自決的最突出代表，在根本上構(gòu)成了一切現(xiàn)代民主的邏輯起點。形式上的意義既包括民意代表的選舉，也包括立法過程的博弈與最終決議。強化了立法權(quán)自身的實體價值，或者說立法權(quán)的實體價值表達途徑之一便是立法權(quán)的程序?qū)崿F(xiàn)。于是在這樣的基礎(chǔ)上，立法機關(guān)對立法權(quán)的享有和行使，被更多地認為是民主的表征，象征著個人的自我決斷和自我實現(xiàn)。

作為國民自決方式的核心體現(xiàn)，立法權(quán)已成為國家統(tǒng)治合法性的重要基石，或者說對立法權(quán)的依賴源于這樣一種美好的期望——“立法權(quán)足以代表多數(shù)人的利益，又不損及少數(shù)人的利益”，為實現(xiàn)這一期許，“立法機關(guān)不能把制定法律的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給任何他人，因為，既然他只是得自人民的一種委托權(quán)力，享有這種權(quán)力的人就不能把它讓給他人。只有人民才能通過組成立法機關(guān)和指定由誰來行使立法權(quán)。”[9]

立法機構(gòu)由于其對民意或者說對利益或利益平衡的代表，也成為溝通個人與國家的橋梁，即便三權(quán)分立體制下的立法權(quán)并不具有超越行政權(quán)和司法權(quán)的優(yōu)越性行政權(quán)的裁量范圍一般被認為不得逾越立法權(quán)的界限，即不得侵犯法律保留的邊界；同時，若立法權(quán)成為威權(quán)政治的另一種化身，那么司法權(quán)的“（違憲）審查”則是對這種暴力的防御。，立法權(quán)也比其他形式的權(quán)力體系或手段有了更深厚的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而其他一切的國家權(quán)力，都只能由國民藉由議會以國家法律的形式轉(zhuǎn)為授予，構(gòu)成了代議制體制下一切權(quán)力安排與運行的合法性根基。

在以立法權(quán)為中心的三權(quán)分立體制下，國家權(quán)力的分割呈現(xiàn)出某種涇渭分明的特色，重疊與交集的概率較低。無論立法、行政還是司法權(quán)均保留了實質(zhì)上的完整性，彼此之間并不存在依附關(guān)系。然而，“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)”[10]；統(tǒng)治的需要決定了多層級政府的存在，多層級政府的存在則以其所享有的權(quán)力為基石。

2.權(quán)力的縱向分割

任何權(quán)力安排都存在著層級設(shè)計，任何權(quán)力實現(xiàn)都依附于特定的組織機構(gòu)。層級既是一種管理方式，又是一種組織形式，在很大程度上組織形式的層級決定了權(quán)力之間的縱向安排。然而權(quán)力的縱向分割在形式上的相似性，并不能掩蓋彼此國家結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性差異。有學(xué)者指出，“在權(quán)力下放體制中，地方管理權(quán)委托給在地方區(qū)域行使權(quán)力的中央政府的代理人，國家通過財政和紀律的措施實行控制……與權(quán)力下放不同，地方分權(quán)意味著中央政府或其代理人的權(quán)力轉(zhuǎn)交給地方政府的代表，后者不直接對中央政府或其代理人負責(zé)；而聯(lián)邦制和地方分權(quán)的主要區(qū)別主要在于兩者的下級政府的獨立地位明顯不同：聯(lián)邦制下的成員國職權(quán)行使的獨立性，不同于單一制國家中地方的自治，成員國的獨立性建立在憲法上，并由憲法加以保障，而不是像地方分權(quán)一樣主要根源于普通立法。”[11]

盡管存在這種顯著性的差異，聯(lián)邦制和單一制都建立在一個共同的假設(shè)基礎(chǔ)上——特定層級上的國家權(quán)力只存在橫向分割的可能性，即對于聯(lián)邦制國家而言，地方的權(quán)力并非源于中央派生，不存在分割的前提；對于單一制國家而言，地方獲得的權(quán)力并非完全的、獨立的權(quán)力。

3.從權(quán)力的分割到權(quán)利的分割

無論權(quán)力的橫向或是縱向劃分，都限定于國家權(quán)力的內(nèi)部框架。然而作為契約產(chǎn)物的國家權(quán)力，其之所以具有可分割性的基礎(chǔ)，并不僅僅是基于統(tǒng)治的需要，更主要的原因在于權(quán)利的分散性，即契約的完整性決定了權(quán)力的統(tǒng)一性，而權(quán)利的分散性決定了權(quán)力的可分割性。

在國家出現(xiàn)之前，以血緣為紐帶、以地緣為依據(jù)形成的社會組織在某種意義上便具有地方性；當(dāng)國家統(tǒng)治作為一個既定事實深深嵌入了人們的生活中時，曾經(jīng)的先于國家而存在的地方自治已然為國家所主導(dǎo)，“地方自治權(quán)異化成了一項權(quán)能殘缺的權(quán)利”[12]。這種形式上地方自治權(quán)的退化，實質(zhì)卻是地方性民主的缺失；承認地方獨立的權(quán)利主體地位，則是承認地方居民的自決權(quán)，是權(quán)力向權(quán)利的回歸。endprint

在這種回歸中，地方立法權(quán)無疑是單一制國家實現(xiàn)地方主體地位和推進地方治理的最佳進路，從而為政治國家的公共生活詮釋了自治——國家治理——地方治理與社會治理的發(fā)展軌跡。

三、地方性治理：中國的模式考察考察中國的地方性治理，必須以中國漫長的中央集權(quán)政治模式為背景，這種中央集權(quán)不僅終結(jié)了任何一種中央與地方進行契約化分權(quán)的可能性，更形成了與經(jīng)濟發(fā)展水平和政治體制一體的主流政治觀念，追求“有序”和“和諧”，將國家和社會置于個人和家庭之上，從而成為個人與國家之間構(gòu)建契約化民主關(guān)系的桎梏。然而即便歷史上的中國有著一套精細化的行政制度，即條塊結(jié)合、分級管理，實行對皇帝負責(zé)的行政、監(jiān)察、司法之間的互相制約的統(tǒng)一而龐大的政府行政管理體系，但在吉登斯看來，這種前現(xiàn)代類型的官僚制賦予中央政府的權(quán)力比早期現(xiàn)代歐洲的民族國家所享有的權(quán)力要少得多[8]22。這種統(tǒng)治的意圖與效果的差異，實際上是裂變式的體現(xiàn)，用今天的觀點來看，就是帝國政治中心的控制力向邊緣的逐漸衰減以及中央集權(quán)與下層結(jié)構(gòu)的內(nèi)部綏靖。

現(xiàn)代中國同樣面臨著類似的邊疆與邊界問題、統(tǒng)一與發(fā)展的選擇性壓力問題。在六十余年的實踐中，也不斷在中央統(tǒng)一性前提下進行著地方性治理的探索。在中央與地方關(guān)系的多個領(lǐng)域內(nèi)，財政關(guān)系無疑是最驚心動魄的2008年3月15日，在十一屆全國人大一次會議記者招待會上，時任總理溫家寶答記者問時曾說到，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義。，經(jīng)濟權(quán)力在一定程度上已成為財政權(quán)的代名詞，財政也成為國家治理的另一系統(tǒng)[13]。以橫向劃分的標準解構(gòu)地方財政權(quán)，完整的財政權(quán)無疑包含了決定權(quán)（立法權(quán)）之所以財政的決定權(quán)必須以立法權(quán)的形式出現(xiàn)，是因為財產(chǎn)是人民天賦的不可剝奪的基本權(quán)利。（參見：朱大旗.論稅收法定原則的精神實質(zhì)及其落實[J].國際稅收，2014，（5）：12.）、征收與收入權(quán)（行政權(quán)）以及（各個維度上的）爭端解決機制（司法權(quán)）。在司法權(quán)統(tǒng)一的前提下，地方自治的程度在很大程度上取決于地方財政的自決程度，以財政為中心考察中國的地方性治理，無疑具有典型的代表性。

（一）地方稅收立法權(quán)的孱弱

1954年《憲法》規(guī)定全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，全國人大常委會擁有解釋法律和制定法令的權(quán)力。參見：1954年《憲法》第22條、第27條、第31條。國務(wù)院有權(quán)規(guī)定行政措施、發(fā)布決議和命令。參見：1954年《憲法》第49條。各部部長和各委員會主任在本部門的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)法律、法令和國務(wù)院的決議、命令，可以發(fā)布命令和指示。參見：1954年《憲法》第51條。地方各級人大依照法律規(guī)定的權(quán)限通過和發(fā)布決議，民族鄉(xiāng)的人大可以依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點的具體措施。參見：1954年《憲法》第60條。地方各級人民委員會（即地方人民政府）依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令。參見：1954年《憲法》第64條。可以說，1954年《憲法》實際上建立了一個在中央形式上高度集中、在地方適度分散的立法體系。

1982 年《憲法》確認全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)。參見：1982年《憲法》第58條。國務(wù)院有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。參見：1982年《憲法》第89條。各部部長和各委員會主任在本部門的權(quán)限內(nèi)可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。參見：1982年《憲法》第90條。地方各級人大依照法律規(guī)定的權(quán)限通過和發(fā)布決議，民族鄉(xiāng)的人大可以依照法律規(guī)定的權(quán)限采取適合民族特點的具體措施。參見：1982年《憲法》第99條。縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決定和命令。參見：1982年《憲法》第107條。

從形式上看，立法權(quán)在某種程度上體現(xiàn)了逐級弱化的趨勢，集中是主要趨勢。即便1994年“分稅制改革”在形式上對中央與地方的財政收支進行了劃分，但并未觸及中央與地方稅收立法權(quán)的重新配置，而是繼續(xù)沿襲著稅收立法權(quán)集中模式，實質(zhì)是“進一步明確了我國稅收管理權(quán)限集中統(tǒng)一原則”《對湖南省人民政府法制辦公室<關(guān)于地方政府制定城市房地產(chǎn)稅施行細則有關(guān)問題的請示>的復(fù)函》（國法秘函[2003]169號）。：國務(wù)院在1984年、1985年兩個授權(quán)下基本完成了我國稅收法律體系的框架構(gòu)建，而地方對相關(guān)稅種執(zhí)行的具體辦法也幾乎全部是以地方政府規(guī)章形式頒布的。根據(jù)數(shù)據(jù)庫檢索，在1994-2000年之間，僅有5部地方性稅收法規(guī)（《浙江省個體工商戶稅收征收管理條例》、《江蘇省實施<中華人民共和國稅收征收管理法>辦法》、《大連市稅收征收管理條例》、《撫順市個人所得稅征收管理條例》、《五峰土家族自治縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收管理條例》）；29個省、市人民政府頒布了60余部地方稅收規(guī)章。1998年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強依法治稅嚴格稅收管理權(quán)限的通知》（國發(fā)[1998]4號）進一步重申：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央”，各地區(qū)、各部門“不得超越權(quán)限擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權(quán)批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅”。《國務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)[2000]2號）重申了先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國務(wù)院。

式微的地方稅收立法權(quán)在2000年3月15日《立法法》通過此處以《立法法》通過之日為數(shù)據(jù)統(tǒng)計始點，基于《立法法》正式施行前的輻射和示范效應(yīng)。之后其格局仍然沿襲了1994-2000年間的模式，地方性法規(guī)僅有3部《山東省地方稅收保障條例》（2010）、《長陽土家族自治縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收管理條例》（2001）、《淄博市地方稅收征收管理若干規(guī)定》（2000年3月31日通過）。；地方政府規(guī)章近百部根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索結(jié)果，進行糾錯、調(diào)整、合并而得。，內(nèi)容不僅涉及各個具體稅種涉及稅種有個人所得稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船（使用）稅、資源稅、城市維護建設(shè)稅、農(nóng)業(yè)稅（牧業(yè)稅）等。，也涵蓋稅收征管、稅收保障等綜合性規(guī)定。換言之，孱弱的地方立法權(quán)實際上并非受地方居民節(jié)制，能夠體現(xiàn)地方選民自治的立法權(quán)在財政領(lǐng)域的體現(xiàn)極其微弱。endprint

（二）地方稅收行政權(quán)的“膨脹”

從前文地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章對比的數(shù)據(jù)不難看出，在地方稅收征管的具體決策方面，行政權(quán)扮演了更為重要的角色。

以房產(chǎn)稅為例，由于房產(chǎn)在自然屬性方面無法與地方服務(wù)分割開來，因此從公平負擔(dān)的角度來看，地方對此利益擁有請求權(quán)，這種對財力的占有可以認為是與中央博弈的砝碼。這種汲取機制，終極層面是個人的決定權(quán)，但制度層面究竟是地方性制度還是全國性制度，這一選擇實際上關(guān)系著地方對房產(chǎn)稅利益的汲取空間以及中央的管控范圍。在這種利益分割的博弈中，在自上而下和自下而上的選擇中，上海市和重慶市于2011年1月開始的試點無疑體現(xiàn)了二者的結(jié)合。雖然用嚴格的稅收法定原則來衡量，此次試點是一種顯而易見的僭越，是對法治原則的某種突破，然而也必須承認，通過地方性事務(wù)上個人話語權(quán)的行使，還原個人在地方層面的歸屬性，房產(chǎn)稅不僅是構(gòu)建起完善的地方稅體系的契機，更是構(gòu)建完善的地方公共服務(wù)、實現(xiàn)地方自治的基石。有學(xué)者指出，財產(chǎn)稅的缺位導(dǎo)致地方公共服務(wù)的行為扭曲。（參見：陳少英.憲法框架下我國財產(chǎn)稅法的變革[J].交大法學(xué)，2014，（1）：15-16.）

再以營業(yè)稅改增值稅為例，還原對貨物與勞務(wù)征稅的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)，具有高流通性的貨物與勞務(wù)的流轉(zhuǎn)，普遍性的受益原則更加符合經(jīng)濟交易的實質(zhì)，而現(xiàn)有營業(yè)稅的存在即是服務(wù)于地方財政收入體系這一觀點也早已被承認。“營改增”與房產(chǎn)稅一般，同樣是以試點地區(qū)為改革先導(dǎo)，而差異在于前者試點行業(yè)已推廣至全國，后者卻無法推進試點之路，個中原因既有間接稅與直接稅的稅痛差異，也有這一問題所導(dǎo)致的各方面因素。雖然試點期間的“營改增”稅收收入仍歸地方所有，但試點之后的分配以及何時不再是試點，而是正式的稅收制度，仍未可知。同時，不動產(chǎn)“營改增”之后如何分配，以及作為增值稅的附加稅消費稅是否延伸至不動產(chǎn)，都成為充實地方稅權(quán)的重要稅源。

對于上述改革，以“膨脹”二字描述地方稅收行政權(quán)似有不當(dāng)，上述現(xiàn)象更多體現(xiàn)為一種政治現(xiàn)象，然而我們不得不承認，地方在稅法改革中獲得了更多權(quán)限。由此導(dǎo)致的問題是：對于集權(quán)的稅收立法權(quán)是否是一個沖擊，這種沖擊是否具有一定合理性？同時，我們會疑惑，地方在財稅領(lǐng)域的這種自治空間是否是獨立的，在法律地位和法律責(zé)任方面是否擁有足夠的合法性？

（三）中國的財政行為聯(lián)邦制

所謂行為聯(lián)邦，作為一種相對制度化的模式，它包含了中央和各省之間一種顯性或隱性的談判。談判中的一個要素是：各省得到的某種利益是制度化的或特定的。作為回報，省級官員們保證，他們將代表中央以特定的方式作出行動[14]。行為聯(lián)邦制的出現(xiàn)，一方面源于單一制結(jié)構(gòu)下中央政府對地方的放權(quán)，另一方面，中央面對地方權(quán)力的崛起又通過選擇性再集權(quán)對中央地方關(guān)系進行重新調(diào)整。除財政（稅收）領(lǐng)域外，改革開放之初的國有企業(yè)改革也是典型性案例。

這種行為聯(lián)邦制的描述可以很好地解釋為什么在財政領(lǐng)域立法權(quán)不斷集中的同時，地方的稅權(quán)卻得到隱性的擴張。由于人大制度體現(xiàn)并且鞏固了一切權(quán)力屬于人民和民主集中制的原則，立法權(quán)的集中成為國家統(tǒng)治的一種必然選擇，雖然這種集中也曾經(jīng)在一段歷史時期內(nèi)有了適度的松綁。然而與立法權(quán)的集中相比，財政權(quán)的分散卻成為一種不得不面對的趨勢，無論是“天高皇帝遠”的古語還是“摸著石頭過河”的改革精神，試錯其實是一種權(quán)力下放，在客觀上降低了改革的成本。

財政收入領(lǐng)域的權(quán)力下放始于20世紀80年代對企業(yè)的放權(quán)1992年經(jīng)濟體制改革要點頒布后逐步恢復(fù)中央對企業(yè)集團的直接控制。，這種中央對地方的放權(quán)帶來的是政府對市場的放權(quán)。1994年“分稅制”帶來的是中央稅收收入權(quán)集中和地方非稅收入權(quán)膨脹的顯隱兩條主線，“分稅制”在財政收入和支出責(zé)任上的不對稱反而將地方隱性收入的問題推向了另一個極端，無論是地方對土地出讓金的過度依賴，還是通過地方融資平臺借債發(fā)債，在服務(wù)地方財政收入增長、增強地方經(jīng)濟權(quán)力的同時，也帶來了對中央權(quán)威的沖擊，這種沖擊既包括議價能力的增長，也包括對正式制度的挑戰(zhàn)。中央在土地出讓金問題上并未對分享比例提出要求，而著重于其預(yù)算管理；在地方債問題上，從代發(fā)到自發(fā)自還，再到修訂后的《預(yù)算法》將地方債的規(guī)模交由全國人大及其常委會來把握。2014年《預(yù)算法》第35條第1款規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。”原則上仍然禁止發(fā)行地方債。該條第2款規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”在系列問題上，我們不難發(fā)現(xiàn)除必要的決定權(quán)外，我國的財政體制已經(jīng)呈現(xiàn)出聯(lián)邦的形式，只是地方的權(quán)限再大，也依然受制于中央的集權(quán)體制。

四、權(quán)利的回歸：地方治理的路徑選擇如前所述，財政領(lǐng)域拉開我國改革序幕的具有深遠影響意義的并非稅制改革，而是國有企業(yè)改革。在這場改革中權(quán)力不僅下放給地方，更釋放給市場，意味著讓渡權(quán)利的主權(quán)者其在自由競爭市場中的經(jīng)濟權(quán)利被國家資本擠壓的空間得到了釋放，意味著國家權(quán)威在經(jīng)濟領(lǐng)域的逐步碎片化。如果說國家權(quán)力對市場的退讓是經(jīng)濟自由的回歸，那么作為經(jīng)濟自由子命題的政治自由，居民在地方性事務(wù)中的話語權(quán)的程度更是體現(xiàn)了經(jīng)濟活動政治化，政治問題法律化和程序化。

（一）中國語境下地方治理的合法性

國家行為的所有合法性基礎(chǔ)必須基于它與人民的聯(lián)系[15]。合法性的最早研究始于西方文化傳統(tǒng)，是西方社會、文化自然演進的結(jié)果，在制度層面上也有濃厚的西方歷史文化土壤作為其誕生的歷史基礎(chǔ)，因此，對于自由、平等的感知程度與信念不可否認存在著差異。在中國，傳統(tǒng)文化中人民并不特別重視權(quán)力的來源性問題，而是政績合法性的問題[16]，也就是說權(quán)力來源的渠道和權(quán)力來源的程序?qū)τ谥袊癖妬碚f不是最核心的，關(guān)鍵是權(quán)力是否符合天道和民心。天道和民心最終表現(xiàn)在統(tǒng)治者是否能夠順應(yīng)民意、關(guān)注民生[17]，或者說是通過給民眾提供實質(zhì)性的好處獲得合法性。換言之，合法性在中國首要的衡量標準是經(jīng)濟利益的實現(xiàn)與分配。endprint

如果說20世紀80年代之前的中國經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的自由欲求開始突破國家權(quán)力的束縛，那么其時的中國，在國家掌握一切資源分配權(quán)的前提下，即便生產(chǎn)力水平有限，可能并不普遍面臨平等不足的問題。20世紀80年代之后的中國，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的自由發(fā)展，這柄雙刃劍在帶來權(quán)利解放的同時，也帶來了更大的權(quán)利欲求空間：一方面，有限領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟自由在更大的領(lǐng)域內(nèi)帶來了平等不足的問題；另一方面，有限領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟自由的突破卻面臨著更大的（政治）瓶頸。

如果說在“單向依附型結(jié)構(gòu)傾向”[18]的簡單經(jīng)濟狀態(tài)下，在經(jīng)濟層面，地方政府對人民需求的不斷滿足檢驗通過了地方治理的合法性，那么毫無疑問，經(jīng)濟自由的深入將對政治民主化的改革帶來內(nèi)部性壓力。

（二）中央與地方契約化治理：以地方稅收立法權(quán)為突破

法治化的中央與地方政府關(guān)系，不再是單純的行政隸屬關(guān)系和上下級關(guān)系，而是具有一定契約的性質(zhì)[19]。這種契約化治理不僅表現(xiàn)在中央與地方關(guān)系的制度化方面，更表現(xiàn)在權(quán)力向權(quán)利的退讓方面，即分散化的權(quán)力服從于分散化的權(quán)利，在形式上就表現(xiàn)為地方居民的自決權(quán)，而這在形式上也符合地方自治的傳統(tǒng)定義。地方自治是指“在一定的領(lǐng)土單位內(nèi)，全體居民組成法人團體（地方自治團體），在憲法和法律范圍內(nèi)，并在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關(guān)，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度”。（參見：中國大百科全書編委會中國大百科全書：政治學(xué)卷 [M].北京：中國大百科全書出版社，1992：56.）

新中國成立后六十余年來，盡管立法權(quán)集中是主要趨勢，我們?nèi)圆坏貌怀姓J地方對立法權(quán)縱向分割的要求。判斷立法權(quán)是否在地方呈現(xiàn)出分散的態(tài)勢，我們可以觀察到以下兩點：（1）在制度上，立法權(quán)形式上集中在全國人大及其常委會（體現(xiàn)為法律）、實質(zhì)上集中在國務(wù)院（體現(xiàn)為行政法規(guī)），地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章受到了嚴格的程序條件約束；地方制度的解釋性、適用性等實體約束缺乏嚴格的標準，導(dǎo)致地方治理的個性化色彩凸顯。（2）在實踐中，對于中央與地方之間的膠著，其協(xié)調(diào)的方式卻主要不是在上下級人大之間的協(xié)調(diào)，而是體現(xiàn)在上下級政府之間的協(xié)調(diào)。一方面，對于地方稅，地方政府獲得了國務(wù)院的概括性授權(quán)；另一方面，對于稅收之外的其他收入，地方政府的權(quán)力日益膨脹。

制度與實踐的偏離，恰恰成為法治的缺口。中央與地方的財政關(guān)系是決定公共資源分配的重要制度性變數(shù)，兩者之間的關(guān)系是否合乎公共財政生產(chǎn)的效率要求，將不僅影響整體公共資源的分配與運用，更重要的是，由于公共財政作為私營經(jīng)濟部門生產(chǎn)與消費活動的重要互補財源，中央與地方是否能有效提供公共財政，也將對私營經(jīng)濟部門的運作以及長期經(jīng)濟發(fā)展有重大的影響[20]。對于地方而言，其財力構(gòu)成來自稅收、稅收以外的收入以及轉(zhuǎn)移支付；稅收法定，并且其收入的增長受制于經(jīng)濟發(fā)展；（均衡性）財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模主要取決于地方標準財政收支差額；二者的增長空間有限。因此一旦地方的支出壓力過大，必然引發(fā)對其他收入的需求膨脹。有學(xué)者早就指出，隨著分權(quán)化的改革深化，“預(yù)算外資金也成為各類政府自謀發(fā)展之路的物質(zhì)基礎(chǔ)”[21]。國務(wù)院對地方政府的授權(quán)一則不能有效緩解其財政壓力，二則將合法性的質(zhì)疑從中央復(fù)制到了地方。

要克服該弊端，其解決之道必須突破局限的行政系統(tǒng)。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《三中全會決定》）指出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。較大的市代表了中央對地方的放權(quán)，數(shù)量的增加可能性將逐漸改變曾經(jīng)極度不平衡的分布即“傾斜分權(quán)”。對于過去較長一段時期的傾斜分權(quán)，我國臺灣地區(qū)學(xué)者謝慶奎曾撰文論述。（參見：謝慶奎.中國大陸地方政府府際關(guān)系之研究[J].人事管理，1999，（12）.）《三中全會決定》以及2015年《立法法》根據(jù)2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。的修改意味著將擴大地方立法權(quán)行使主體的范圍，核心是重塑地方人大的立法權(quán)。地方人大就財政事項的立法權(quán)，在稅收之外，在地方債領(lǐng)域同樣有助于催生現(xiàn)代地方政府。（參見：熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析路徑[J].法學(xué)評論，2014，（2）：67-68.）

無論從稅收法定原則出發(fā)，確立地方人大的稅收立法權(quán)，實現(xiàn)地區(qū)居民在稅收事項上更為直接的決定權(quán)，還是從十八屆三中全會明確區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，對匹配程度較高的財權(quán)的內(nèi)在要求，在理論上都能為地方人大稅收立法權(quán)找到立論所在。對于不具流動性的稅源，由于其與地方的公共服務(wù)無法分割，因此從公平負擔(dān)的角度來看，地方對此稅源產(chǎn)生的利益具有請求權(quán)也毋庸置疑。

通過地方人大在地方稅上的立法權(quán)建構(gòu)，從而確立和確保地方的財力，才能構(gòu)建完善的地方公共服務(wù)基礎(chǔ)，更重要的是能夠更好地實現(xiàn)地方性事務(wù)上個人的話語權(quán)。畢竟個人除了國家層面的歸屬，還有地方層面的歸屬，雙重的歸屬性既包含了雙重的義務(wù)負擔(dān)，也包含了雙重的權(quán)利享有。當(dāng)然這種雙重并不意味著重復(fù)，只是意味個人與國家的法律關(guān)系實際上也有分層化的考量。

因此，地方稅的決定權(quán)歸屬于中央或地方僅僅是形式問題，換言之，這種決定權(quán)本應(yīng)由納稅人所擁有，即“稅賦決定選民”。只要個人自我決定的范圍與決定內(nèi)容覆蓋的范圍基本持平，只要不產(chǎn)生各種外部性，不產(chǎn)生對國家這一共同體法治的侵蝕，那么對這種地方治理，就應(yīng)當(dāng)在法律層面予以確認。

五、結(jié)語回顧現(xiàn)代西歐歷史的重大轉(zhuǎn)變，財政權(quán)力的配置往往成為影響歷史進程的重要因素，它不只是資本主義的興起（Marx的主張），也不只是現(xiàn)代理性官僚的出現(xiàn)（Weber的主張），而是從“版圖國家”（domain state）到“稅收國家”（tax state）的轉(zhuǎn)變[22]。作為國家權(quán)力的一種，財政權(quán)體現(xiàn)了國家掌握與分配經(jīng)濟資源的能力與資格，然而，作為個人權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，財政權(quán)的本質(zhì)卻是私主體的經(jīng)濟自由與政治自由的保障。endprint

十八屆三中全會以來，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的提出，不僅提供了審視財政制度的新視角，同時也提出了公共領(lǐng)域權(quán)力作用方式的重大變革——從管理走向治理。治理強調(diào)的是多主體、多中心、多途徑、立體式的協(xié)商與合作型社會管理模式。在價值追求方面，治理體現(xiàn)了社會價值的多元化，與“善治”有著異曲同工之妙。所謂善治，“除其他事項外，參與性、透明性和責(zé)任性、有效且公平，促進法治……善治確保了政治、社會和經(jīng)濟的重點是建立在廣泛的社會共識的基礎(chǔ)上的，在關(guān)于發(fā)展資源的分配問題的決策中，弱勢群體的聲音可以被聽到。”[23]

無論是治理還是善治，財稅在國家治理中的基礎(chǔ)性作用都不容忽視。有學(xué)者從國家治理現(xiàn)代化的高度，對財稅法治在其中的基石作用做了充分論證。（參見：劉劍文.論國家治理的財稅法基石[J].中國高校社會科學(xué)，2014，（3）：145-156；劉劍文，侯卓.財稅法在國家治理現(xiàn)代化中的擔(dān)當(dāng)[J].法學(xué)，2014，（2）：3-11.）國家權(quán)力展現(xiàn)多元化身份的可能性，同時中央與地方財政關(guān)系的政治博弈充滿著各種探究可能，然而權(quán)力限制與權(quán)利保障的基本法治精神卻是不變的。如果說地方主體存在著重新定義和重新定位的需要，那么在以權(quán)利重塑國家權(quán)力的當(dāng)今社會，水平的、平等的、和平的談判模式即治理便是其唯一的解讀。ML

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Abstract：Since the third plenary session of the eighteenth CPC Central Committee， public finance has been upgraded to the height of national governance， and the pattern of national governance is under reconstruction. In the context of restraint of state power and diversity of social values， the form of cooperative and social management pattern shows multiple subjects， multicenter， multichannel and 3dimensional negotiation. Furthermore， to the substantive level， whether state power could be decentralized has become one path of the local governance. Starting from the system of state power and the status of local administration， this paper tries to analyze the new local governance pattern based on public finance and argues that under the traditional control pattern， the core of state power is vertical obedience but today the ideologies that power arises from rights demands the horizontal， equal and peaceful talk.

Key Words： local governance； status of local administration； patternendprint