逮捕率變化的影響因素研究

摘要：新《刑事訴訟法》實施以來，逮捕率的下降趨勢十分明顯。據初步分析發現，逮捕數、逮捕率的下降與犯罪率的自然變化無關，相關逮捕制度和管理制度改革很可能是真正發揮作用的影響性因素。以C市為例的研究揭示，檢察機關對逮捕瑕疵案件的考核控制的增強造成輕罪逮捕數量的急劇下降，這是導致逮捕數和逮捕率下降的關鍵性因素；由于指控式審核機制的作用，逮捕必要性審查對減少不當逮捕發揮了一定作用，但效果低于預期；至于“司法化”的審查逮捕程序，無論是訊問犯罪嫌疑人，還是聽取辯護律師的意見，對逮捕決定的影響均較為有限。為了進一步控制不當逮捕，需要對現行的逮捕審查程序進行全面改革，逮捕審查應從采取指控式審核轉向綜合式評估，從行政化的準司法程序逐漸邁向控辯式的司法程序；與此同時，為了兼顧保障訴訟的價值目標，也有必要對輕罪案件羈押控制的策略做出重大調整，以全程性速審程序的構建取代行政考核管理。

關鍵詞：逮捕率影響因素；逮捕瑕疵指控式；審核機制

中圖分類號：DF73文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.14

一、導論（一）研究背景

2012年《刑事訴訟法》修訂前，全國范圍的逮捕率長期居高不下，形成羈押普遍化現象有學者根據歷年的《中國法律年鑒》公布的數據計算發現，2002年之后，我國逮捕率盡管呈下降之勢，但除2010、2011年之外，都在80%以上。相比美、歐等發達國家和地區，我國逮捕率明顯偏高。（參見：陳永生. 逮捕的中國問題與制度應對——以2012年刑事訴訟法對逮捕制度的修改為中心[J]. 政法論壇， 2013， （4）：17-18.），極大地損害了犯罪嫌疑人的基本權利，并與長期羈押、超期羈押構成刑事羈押的三大突出問題，引發了理論界的激烈批評與實務界的審慎反思。從學者角度，有論者認為這違反了法定逮捕要件，對公正審判與有效辯護造成不利影響[1]。站在實務界立場，有部分人士認為這反映出逮捕質量不高[2]，也有人認為這不符合黨和國家少捕、慎捕的刑事司法政策[3]。在最高立法機關看來，羈押普遍化問題的產生主要與法律規定的不完善有關。為此，應當系統地修改逮捕的條件與程序[3]。早在《刑事訴訟法》修訂前夕，最高人民檢察院提出通過逮捕必要性審查以減少羈押的立法建議[4]。不少學者主張改革逮捕審查程序，通過逮捕程序的司法化來控制不當羈押。較為激進的學者主張將逮捕審查交由法院負責，建立真正意義的司法審查和司法救濟制度，參見：陳瑞華. 問題與主義之間——刑事訴訟基本問題研究[M]. 北京：中國人民大學出版社， 2003： 234-241；王敏遠. 中國刑事羈押的司法控制[J]. 環球法律評論， 2003， （4）：406-407； 陳衛東，陸爾啟. 羈押啟動權與決定權配置的比較分析[J]. 法學， 2004， （11）：79；劉計劃. 逮捕審查制度的中國模式及其改革[J]. 法學研究， 2012，（2）：137-138. 相對保守的論者主張在維持檢察機關審查逮捕主體地位的前提下，增加訊問犯罪嫌疑人、聽取辯護律師意見、重大案件舉行聽證會等環節，如陳國慶. 檢察制度原理[M]. 北京：法律出版社， 2009： 185-189. 新刑訴法采納了這一主張。對此，向澤選認為：“檢察機關在了解或者聽取控辯兩造意見的基礎上，依法作出是否批捕的決定，從工作機制上確立了審查逮捕階段的訴訟模式，為確保逮捕質量，保障犯罪嫌疑人合法權益提供了機制保障。”（參見：向澤選. 修改后刑訴法的實施與審查逮捕[J]. 人民檢察， 2012， （12）：31.）

現代法學馬靜華：逮捕率變化的影響因素研究——以新《刑事訴訟法》的實施為背景以提高逮捕質量、減少不當羈押為主要目的，2012年修訂的《刑事訴訟法》對逮捕制度重點進行了三方面修改：一是明確了逮捕必要性條件，將有逮捕必要之“社會危險性”條件界定為包括“可能實施新的犯罪、有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險、可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供、可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復、企圖自殺或者逃跑”等5種情形（第79條）。在此基礎上，最高人民檢察院《刑事訴訟規則》對上述每一種情形做出具體解釋，并要求必須有一定證據加以證明（第139條），由此增強了逮捕必要性審查的可操作性。二是增加規定了人民檢察院審查批準逮捕時訊問犯罪嫌疑人和聽取辯護律師意見的程序（第86條）。這在一定程度上促進了逮捕審查程序的“司法化”或“訴訟化”，對于控制不當逮捕意義重大。相關評論參見：樊崇義，張書銘. 細化逮捕條件，完善逮捕程序[N]. 檢察日報， 2012-04-16；周越強. 審查逮捕致力于司法化、公開化[N]. 檢察日報， 2013-08-02；趙陽. 審查逮捕從封閉運行到公開透明[N]. 法制日報， 2013-11-04.三是增加規定逮捕后羈押必要性審查的程序（第93條）。逮捕后的羈押必要性審查主要是評估犯罪嫌疑人有無繼續危害社會的可能，變更強制措施能否保障訴訟順利進行[3]，如認為沒有必要繼續羈押，則須建議偵查機關釋放犯罪嫌疑人或變更強制措施。

上述立法改革為從程序上控制逮捕提供了制度保障，如能有效實施，當能較大幅度地減少不必要的羈押，提升刑事訴訟人權保障的整體水平。受此預期的影響，部分公安廳局大幅調整了打擊犯罪的考核指標，如S省公安廳規定各地公安機關2013年逮捕數下降幅度只要不低于新《刑事訴訟法》實施前三年（2010年-2012年）平均逮捕數的80%，即算考核合格。S省即本文C市所在的省，相關信息來源于課題組在C市公安局調研所得。有律師甚至預測，按照新《刑事訴訟法》規定，有約80%的犯罪嫌疑人可以不予羈押，考慮到累犯、繼續犯罪等因素，羈押率至少可以下降30%。參見：成安. 新《刑事訴訟法》背景下的逮捕必要性審查辯護[EB/OL].[2012-10-12]. http：//www.scxsls.com/wnbhw/zhuzuo/82302.html.endprint

從逮捕率變化評價與分析逮捕制度改革成效，是一項亟需進行的研究。但新《刑事訴訟法》實施以來，尚無學者就此進行較大范圍、論題集中的實證分析。圍繞逮捕制度的改革實踐，已有一些小范圍的、論題泛化的經驗性研究，但方法運用的合理性不夠、發表刊物的檔次較低，基本未引起學界的關注。為此，本文以新《刑事訴訟法》實施前后逮捕率關于逮捕率（羈押率），可以分為偵查階段、審查起訴階段和審判階段的逮捕率，具體的計算方式應是在這三個階段實際逮捕人數與犯罪嫌疑人或被告人總數之比。但是，由于最高司法機關在司法統計指標設置方面的局限性，根據現有的官方數據是無法精確計算逮捕率的。如偵查階段的逮捕率，理應是逮捕人數與被認定具有犯罪嫌疑的總人數之比，但由于缺少明確的犯罪嫌疑認定程序，故犯罪嫌疑人總數不可能精確統計。最接近的數據是逮捕人數與被取保候審、監視居住人數的總和，但后兩類人數又缺乏全國范圍的公開數據。又如審查起訴、審判階段的逮捕率，也應是審查起訴、審判階段受理案件中被羈押人數與受審查的總人數之比，但前一數據并非官方數據，需要逐案提取、單獨統計，這就給研究工作增加了難度。在相關研究中，陳永生使用的逮捕率計算方式為檢察機關批準逮捕人數與審查起訴階段受理的犯罪嫌疑人總數之比，但實踐中有個別被逮捕的犯罪嫌疑人在偵查終結時未被移送審查起訴，實際的逮捕率應略小于上述比例，因此，這一方式仍不精確。盡管如此，這已是使用大范圍數據時較能接近真實的計算方式。故本文對此加以借用。相關概念的使用情況參見前注。的變化為研究的切入點相比逮捕數，逮捕率的變化更能反映羈押狀況的變化規律。逮捕數的只是一個單一數據，由于缺乏犯罪疑人總數的對應，很難體現羈押適用的程度與水平。相反，逮捕率是逮捕數與犯罪嫌疑人總量之比，能夠客觀反映羈押與替代性措施適用的動態關系。而從逮捕制度改革的目的來看，并非是簡單地控制逮捕人數，更重要的是降低整體的逮捕率。故研究逮捕率變化比單一地研究逮捕數的變化更具有理論價值。，旨在分析促成這種變化的多種因素（尤其是制度性因素）以及它們各自對逮捕率變化發生作用的具體機制。圍繞這一主題的研究還有利于發現實踐中逮捕控制所受的種種限制，以此為前提，即可初步檢討逮捕制度改革的問題。需要說明，由于捕后羈押必要性審查不會影響批捕結果，故與本文研究的“逮捕率”無關。為使主題集中，本文的研究不涉及捕后羈押必要性審查機制。

（二）研究方法

由于研究對象（逮捕率）是一種特定的司法現象，故本文主要運用社會學研究方法，包括定量分析和定性分析的方法。在研究思路上，筆者力圖采用“面”與“點”結合的方式。所謂“面”，即搜集、使用全國性的數據資料加以分析。但由于全國性資料的有限性，“面”上的分析主要及于“逮捕率變化”，無法完全覆蓋影響逮捕率變化的各種因素。有鑒于此，我們由“面”及“點”，選擇一個相對較小的地域進行深入考察、分析。這個地域應具有地區多樣性，較多的數據樣本，并在逮捕率的變化趨勢上與全國的整體情況基本一致，如此，才能保證研究要素的相關性，相應地，對影響逮捕率變化因素的分析與結論才可能推而廣之。

西部S省省會城市C市即符合上述條件：一是管轄區域社會經濟因素的多樣性。該市下轄21個區、縣（市），既有經濟社會水平發達的主城區（第一圈層），也有幅員寬闊、經濟水平尚不發達的農村地區（第三圈層）以及介于兩者之間的中等發達地區（第二圈層）。二是刑事案件總量較大。2009年至2013年，C市兩級檢察機關每年批準逮捕的人數在1.2-1.5萬人之間，約占同期全國刑事被告人總數的1.3%-1.6%。此外，下文的統計分析還表明，C市的逮捕率變化與全國整體水平相當接近。

在C市的調查從2014年1月6日持續至3月6日，采取了“全面調查，重點兼顧”的調查方式。首先，我們在C市公安局、檢察院考察了全市逮捕制度的整體運行情況。其次，對各區、縣（市）的逮捕實踐進行深入考察。在分區、縣的調查中，由于調研力量有限，我們選擇了J區和P市這兩個分別能代表第一圈層和第三圈層的地區展開調研，兩個地區刑事案件數量相去懸殊，體現了顯著不同的地域特征。

調研中，我們收集了與逮捕有關的數據、文件、案件樣本，并對相關人員進行了訪談，由此構成了定量分析和定性分析的基礎。調研資料構成如下：（1）數據性資料。我們搜集了全國、C市及J區、P縣與逮捕相關的數據。其中，C市的大多數數據來源于市、區（縣）兩級公安、檢察機關的統計報表、工作總結（匯報）。還有一部分數據由調研人員根據有關原始記錄臺賬統計所得。有關逮捕率的數據期間選擇為2009年至2013年，以便用2009年至2012年的數據與2013年的數據對比分析。（2）訪談記錄。我們對C市、J區和P市的9名檢察官、35名警察進行了訪談，形成了訪談記錄。受訪檢察官來自偵監部門和公訴部門，受訪警察主要來自法制部門、派出所、刑偵和經偵部門。（3）文件資料。在訪談中，多名警察和檢察官提及在市、區（縣）兩級層面上會簽并運行的逮捕必要性審查規定，J區公、檢、法機關還就輕罪刑罰標準形成相關會議紀要，這些文件、紀要都在一定程度上成為指導報捕或批捕的地方性規范文件。對此，我們均收集在案。（4）個案資料。我們還收集了有關案件樣本資料，例如提請批準逮捕書、涉及提請批捕的個案信息、律師介入與捕后羈押必要性審查的個案信息。這些個案資料，都從不同角度反映了相關因素對羈押審查的具體影響。

由于分析研究兼顧了全國整體情況，加之我國刑事司法具有法制統一與司法一體的基本特征，即使是主要運用地方性資料，本文對逮捕率變化的影響性因素與制度性癥結的分析意見也可能具有較廣泛的代表性。不過，本文的調研同樣遭遇了社會學調查常見的一些問題，如調研單位資料保存不完整、部分數據失真例如，筆者獲得的C市公安機關監視居住官方數據中，有關移送起訴人數、脫管人數均嚴重失真，本文引用的數據系筆者與主管領導私下交談后得到的真實信息。等。正因如此，部分內容、尤其是影響性因素的分析，還不夠全面、準確。endprint

二、逮捕率的變化與影響性要素的初步分析無論在全國范圍還是地區層次（C市），新《刑事訴訟法》實施以來，逮捕數、逮捕率的下降趨勢均十分明顯。如圖1所示，2013年逮捕人數比2012年減少了285 451人，下降幅度高達24.5%；與前4年（2009-2012）的平均逮捕人數（982 831人）相比，下降幅度也有10.5%。與此同時，2013年的起訴人數與前4年相比，甚至還有所上升。根據最高人民檢察院2010年至2014年工作報告，2009年至2013年的起訴人數分別是1 134 380人、1 148 409人、1 201 032人、1 247 709人，1 324 404人。在逮捕數較大幅度下降的同時，起訴人數卻未有減少，這意味著羈押替代性措施適用率上升，人權保障水平顯著提高。C市的情況與全國性趨勢基本一致。如圖2所示，C市2013年批準逮捕人數比2012年減少2761人，降幅18.4%，比前4年平均水平（13 275人）下降了13.3%。

逮捕率的下降趨勢與逮捕數相當。如圖3所示，2013年全國的逮捕率（78.8%）比2012年（87.9%）減少了9.1個百分點，與前4年（2009年-2012年）的平均逮捕率（89.6%）相比，減少了10.8個百分點。從降幅看，則分別下降了10.4%和12.1%。C市逮捕率下降幅度略大于全國水平。如圖4所示，C市2013年的逮捕率（68.7%）比2012年（87.9%）減少了19.2%，與前四年平均逮捕率（88.8%）相比減少了20.1%。從降幅看，分別為21.8%和22.6%。

圖3中的逮捕率數據系筆者根據逮捕數和起訴數計算所得。從2009年至2012年，全國檢察機關起訴人數分別為1 134 380、1 148 409、1 201 032、1 390 771和1 324 404人。其中，2009年至2012年的數據來源于《中國法律年鑒》，2013年的數據來源于最高人民檢察院工作報告。

初步的分析發現，逮捕數、逮捕率的下降與犯罪率的自然變化無關。從犯罪學角度，通常情況下，犯罪率的下降會導致逮捕數、逮捕率產生同樣的變化。但就此進行的分析表明，2013年的犯罪率為便于分析，我們使用刑事立、破案數作為分析工具。這是因為在犯罪率的計算公式中，全國人口（分母）變化緩慢，刑事立案數、破案數（分子）的變化可以最直接地反映犯罪率的變動狀況。并無明顯下降。如圖4所示，從2009年至2012年，立案數、破案數在整體上緩慢增長，2013年的立案數、破案數在整體上未脫離上升通道。因此，需要在犯罪率之外去尋找逮捕數和逮捕率下降的影響因素。

進一步分析發現，與逮捕審查相關的訴訟制度和管理制度的改革很可能是真正發揮作用的影響性因素。如圖6至圖9所示，報捕數、批捕率與逮捕數、逮捕率的整體變化高度一致，均呈下降趨勢，下降幅度也基本一致。在沒有犯罪率因素介入的前提下，這種趨勢表明四個變量之間影響變化的內在關系。

在報捕方面，報捕數的變化趨勢表明，在2013年，過去會報捕的案件中相當比例并未報捕，最大可能是偵查機關在報捕前的內部審查遵循了更加嚴格的標準。這種可能性客觀存在。例如，從2013年1月開始，C市兩級公安局不再以批捕數作為衡量打擊人頭的指標，而以起訴人數取而代之。這是一個很重要的變化，受此影響，偵查機關在報捕前的審核中即會盡可能根據案件具體情況決定是否報捕，而不會再考慮逮捕考核的因素，從而極大地減少了報捕數量。如圖5、圖6所示，在全國和C市，2013年的報捕人數比2012年分別減少了275 848人和1 439人，降幅分別達21%和9%。

檢察機關審查批捕的情況與之相似。如圖7、圖8所示，在全國和C市，2013年的批捕率比2012年分別減少4.3和9.4個百分點，而這還是在報捕數已大幅減少的前提下發生的。這表明，審查逮捕比過去更加嚴格。由于“批捕權”對“報捕權”存在重要的逆向制約作用，有理由認為，報捕數的下降除了受考核調整因素的影響以外，也與審查逮捕的控制力度提高有關。

由于C市逮捕數、逮捕率及報捕數、批捕率的變化與全國性數據體現的趨勢高度一致，下文以C市為主要樣本的影響因素分析，將很可能具有“由點及面”的推論價值。

三、關鍵性影響因素：輕罪逮捕的考核機制在調研地區，2013年前后，輕罪逮捕數量急劇下降，這是導致逮捕數和逮捕率變化的關鍵性因素，而輕罪逮捕數下降的根由是檢察機關對輕罪逮捕的考核控制的增強。

實務中，輕罪逮捕案件又被稱為逮捕瑕疵案件，是指批準逮捕犯罪嫌疑人后，對犯罪嫌疑人做出相對不起訴決定，判處拘役、管制、免予刑事處罰或單處罰金的案件。根據最高人民檢察院于2006年8月通過的《人民檢察院審查逮捕質量標準（試行）》（以下簡稱《標準》），此類案件存在質量缺陷，主要是因為輕罪逮捕的犯罪嫌疑人并不符合逮捕的刑罰條件，即“可能判處徒刑以上刑罰”。《標準》第24條規定：“對符合逮捕事實證據條件，但不符合可能處刑條件和人身危險性條件、沒有逮捕必要的犯罪嫌疑人批準逮捕的，是逮捕質量有缺陷。”調研中，筆者發現，C市檢察機關并沒有將不符合人身危險性條件而批準逮捕的案件視為逮捕瑕疵案件。考慮到實證分析的需要，本文使用的“逮捕瑕疵”的即指“輕罪逮捕”，而不包括“無人身危險性的逮捕”。在法理上，輕罪犯罪嫌疑人一旦被逮捕即意味著長期羈押，這與可能判處的輕刑結果不相適應，違背了比例原則，也損害了程序公正。正因如此，上述《標準》第31規定了逮捕瑕疵的質量責任：“逮捕質量有缺陷、辦案程序有瑕疵，應作為對各級人民檢察院偵查監督部門及其工作人員工作實績考核和懲處的依據。”此后，各地檢察機關開始將逮捕瑕疵案件納入目標考核范圍。各地檢察機關開展此項工作情況的報道可參見：趙國勤. 目標：杜絕案件瑕疵[N]. 檢察日報， 2008-05-04；翁浩浩. 諸暨檢察院推行瑕疵通報制度案件也要“體檢”[EB/OL].（2011-03-28）.[2015-01-21]. http：//news.zj.com/detail/1333307.shtml；凌翔，曾國偉. 深圳南山：把瑕疵案件亮出來[N]. 檢察日報， 2013-07-18；楊健鴻，高永方. 云南彝良：瑕疵案件責任追究機制促辦案質量提升[N]. 檢察日報， 2014-04-10；等等。從2011年開始，C市所在的S省人民檢察院正式啟動了對逮捕瑕疵案件的考核管理，將逮捕瑕疵率納入目標考核范圍，要求每一個檢察機關捕后瑕疵案件不能超過一定比例，此即逮捕瑕疵案件率。所謂瑕疵案件比例，即逮捕后被作出相對不起訴決定、判處管制、拘役、免處和單處附加刑的人數與逮捕人員的總數之比。從2011年至2013年，瑕疵案件率的考核指標分別是25%、18%和16.8%。為完成上述指標，C市人民檢察院逐年加大了對轄區基層檢察院的要求。2012年的考核指標為15.68%，比2011年（25%）下降了38%；2013年降至8.24%，比2012年下降48%。逮捕瑕疵考核管理的目的在于，通過對輕罪報捕案件的嚴格審查，減少直至消除對此類犯罪嫌疑人的逮捕情形。這不屬于2012年立法改革的范圍，但與新《刑事訴訟法》關于減少羈押、保障人權的立法精神高度吻合。endprint

上述考核要求對2013年度偵監部門審批逮捕工作機制的影響巨大。受考核目標引導，C市基層偵監部門在審查逮捕時，必須對犯罪嫌疑人是否可能判處有期徒刑以上刑罰進行事實與法律角度的雙重評估，如果認定屬于輕罪，就會盡可能做出不捕決定。如C市檢察院偵監處副處長認為，瑕疵逮捕考核最直接的影響是，“過去可捕可不捕的我們都捕，現在我們不敢捕了。”J區和P市檢察院偵監科科長也表達了類似的觀點。對公安機關大多數警察來說，雖不十分清楚瑕疵逮捕的考核機制，但卻發現在過去的一年中，批捕門檻是實實在在提高了，這迫使他們必須按照檢察機關的逮捕標準對案件先行過濾，從而大幅減少了報捕數量。如P市派出所所長稱，“檢察院現在對批捕很慎重，2012年以前是可捕可不捕的都捕，現在情節輕微的都不捕。”“去年（2013年）我們認為不符合逮捕標準的都不報了，直接采取取保候審、監視居住。”相應地，公安法制部門在案件審核中，除非是非捕不可的情形，也會有意減少報捕。

瑕疵逮捕考核機制運行的結果是，C市輕罪案件逮捕比例和逮捕人數均出現較大幅度的降低。在2013年，輕罪逮捕比例從2012年的14.8%下降到9.45%，輕罪逮捕人數從2090人減少到1087人，大約為同期逮捕人數降幅（2585人）的40%。不過，這種變化的地區性差異較大。在C市的大多數區、縣，瑕疵逮捕率的控制對逮捕數下降的影響極大。如在J區，2012年瑕疵逮捕人數為479人，瑕疵案件率為25.2%，2013年分別降至227人和14.1%，所減少的逮捕人數（252人）占同期逮捕數降幅（284人）的88.7%！而在C市的個別轄區，瑕疵逮捕率的考核影響程度稍小。如P市2012年的逮捕瑕疵率是4.1%（14人），2013年下降至3.0%（10人）。瑕疵逮捕數的降幅雖不明顯，但由于P市2013年的逮捕總數也不過只減少6人，其影響同樣有所體現。

需要指出的是，盡管瑕疵逮捕考核機制影響巨大，卻未能完全有效地控制不必要的逮捕。這表現在，一方面，C市2013年全市逮捕人員中仍有近10%屬于瑕疵案件范圍，這意味著，如果嚴格依法審查，逮捕人數還可以減少1087人。另一方面，即使有最低指標的要求，在J區等幾個案件量很大的主城區檢察機關也并未完成。從審查批捕角度，受訪的檢察官們多持“容忍瑕疵”的立場。在他們看來，相當比例的輕罪案件涉及外來人員，他們在本市無固定居住、以犯罪為生、無穩定的家庭和社會關系，如果不予逮捕，再犯或脫管的風險極大，但如逮捕又不符合法律規定。從取保候審、監視居住的適用結果看，他們的擔心并非沒有道理。以監視居住為例，2013年度C市監視居住的1865名犯罪嫌疑人中，移送審查起訴的只有約18%，而脫管比例高達30%左右。

四、局部影響因素：逮捕必要性的指控式審核機制對C市逮捕數據的結構分析發現，新《刑事訴訟法》實施后，無社會危險性的不捕人數有所增加，但增幅較小。這表明，逮捕必要性審查機制發揮了一定作用，但遠低于預期。究其原因，很大程度上是因為實踐中運行的逮捕必要性審查機制——指控式審核——更有利于做出有逮捕必要而非無逮捕必要的決定。

從2012年3月新《刑事訴訟法》頒布之始，C市檢察機關就有計劃地提前實施逮捕必要性審查制度。在2012年和2013年，“無逮捕必要不捕”此處所指“無逮捕必要不捕”系官方的數據種類。按照立法本意，無逮捕必要即犯罪嫌疑人、被告人無社會危險性，而不包括可能判處有期徒刑以下刑罰的情形。對于后者，并非無逮捕必要，而是不符合刑罰條件不應逮捕。但直到現在，根據最高人民檢察院的統計口徑，輕罪不捕（不符合逮捕刑罰條件不捕）被納入無逮捕必要范圍，故官方統計的“無逮捕必要不捕”人數中，包括輕罪不捕和無社會危險性不捕這兩種情形。新刑訴法實施后，C市人民檢察院及絕大多數轄區檢察院繼續采用了這種統計方式，但J區檢察院增加了“輕罪不捕”的種類，這也更符合立法精神。故除非在正文中有特別的說明，本文使用的“逮捕必要”概念，均指社會危險性情形。人數有較大幅度增長，如圖9所示，2012年、2013年分別為1157人、865人，占同期不捕人數的44.7%和37.5%；同比則分別增加293人和292人，增幅分別達51%和34%。這種增長首先歸因于輕微犯罪的批捕控制。其次，也應局部地歸因于批捕中對“社會危險性”條件的考慮。筆者在J區、P市檢察院進行的調查分析，初步驗證了上述推斷。如圖10所示，J區檢察院于2013年對212人做出“無逮捕必要不捕”的決定，其中，無社會危險性不捕的占43%。表面上看，這一比例較高。但據該院偵監科科長稱，實際上，其中大部分仍屬于“罪行輕微不捕”，之所以納入無社會危險性情形中，是為了工作總結的需要。而在P縣，2013年檢察院做出的“無逮捕必要不捕”的13人中，輕罪不捕3人，無社會危險性不捕10人（其中，刑事和解、未成年人各5人）。此外，因證據不足不捕的20人中，據該院偵監科科長所述，有相當一部分實際上同時也考慮了罪行較輕，而“證據不足”主要是一個形式借口。

總體上，在C市，無社會危害性不捕的數量、比例雖有一定增長，但增長幅度遠遠小于輕罪不捕的情況。之所以作用有限，從實踐看，主要是因為指控式審核機制的存在，使減輕社會危險性的情形不容易被發現，逮捕的決定更容易做出。“指控式審核機制”是筆者對C市審查逮捕實踐中，有關逮捕必要性審查機制基本特征的概括。在這種機制下，偵查機關在提請報捕時通常只強調犯罪嫌疑人有社會危險性的情形，并提供相應的證據或材料，檢察機關的審查完全局限于這些信息，而不會獨立地進行綜合式審查評估。

運行中，兩地區公安偵查人員在撰寫《提請批準逮捕書》時，都會增加一段關于犯罪嫌疑人具有社會危險性的情況說明，但詳略不一。一類是概括說明，如“犯罪嫌疑人洪XX涉嫌盜竊罪，可能判處徒刑以上刑罰，采取取保候審、監視居住等方法尚不足以防止發生社會危險性，有逮捕必要。”多名法制部門的警察認為，這實際上只是套話，對于審查逮捕作用不大。另一類是具體說明，即針對逮捕必要性的理由進行相對詳細的說明，如“犯罪嫌疑人黃XX、胡XX曾經故意犯罪。其中，黃XX對有證據證實的犯罪事實拒不供認，有毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供可能；犯罪嫌疑人胡XX歸案后曾經自殘，有企圖自殺或者逃跑可能，采取取保候審不足以防止發生社會危險性，應當予以逮捕。”但無論是概括說明還是具體說明，都不會附帶敘述減輕危險性之情節，提出綜合性評估意見。endprint

相應地，偵查機關提請報捕時所移送的證據或材料，也必定傾向于證明有逮捕之必要。指控性證明材料有兩類：一類是混合性證明材料，即有關共犯、流竄作案、認罪態度、犯罪數額、外地人員等犯罪情節的證明材料。這些犯罪情節本身又傾向于表明有逮捕之必要。另一類是獨立性證明材料，如前科材料、上網通緝的法律文書等。這類材料很少。在新《刑事訴訟法》實施前，移送審查起訴的案卷中通常也包括這些材料，用作量刑參考或證明辦案流程。事實上，凡提請批準報捕的案件，偵查機關都不會提供減輕其社會危險性的情形。于是，逮捕必要性審查就成為指控性證明機制。由于缺乏相反的情況信息，檢察機關更容易做出傾向于偵查機關的決定。

盡管存在指控式審核機制，無社會危險性不捕的數量增長仍是一個明顯的趨勢。進一步分析，新《刑事訴訟法》有關逮捕必要性的規定賦予偵查監督人員一種廣泛的“注意義務”，而偵查部門也相應地調整了考核機制，由此構成檢察機關做出“無社會危險性不捕”決定或公安機關減少報捕的真正動力。按照立法規定，以及調研地區公安機關、檢察機關共同制定的政策性文件，偵監部門在審查批捕時應當重點審查犯罪嫌疑人有無社會危險性。在這種要求下，雖因單向指控性證明機制而非綜合性評估機制的運行大大削弱了逮捕必要性的評估條件，但對于卷宗中已經顯現的減輕社會危險性的情形，偵監人員還是會盡可能加以關注。這些情形多混合于案件事實、情節之中。根據受訪的J區和P市偵監檢察官們的介紹，其中最多的是刑事和解，包括財產性案件和人身傷害案件（故意傷害、交通肇事）。這些案件中，有一部分在報捕前犯罪嫌疑人已做出退賠，個別案件中被害人甚至還出具了諒解書。此外，還有一部分是訊問筆錄中涉及嫌疑人家庭情況時顯示其屬于未成年子女的主要撫養人員的情形。不過，這還算不上程序化的綜合性評估。

五、有限的影響因素：“司法化”的逮捕審查程序C市的實踐中，無論是訊問犯罪嫌疑人，還是聽取辯護律師的意見，對逮捕決定的影響均較為有限。

（一）訊問犯罪嫌疑人

我們從訊問頻率、訊問內容及犯罪嫌疑人的辯解意見等方面考察了訊問犯罪嫌疑人對批捕決定的影響。結果顯示，訊問犯罪嫌疑人對于證據審查影響較大，而對逮捕必要性審查的影響很小，不過，由于實踐中的訊問程序在2013年前后變化不大，司法化的因素對逮捕率變化的整體影響不大。

2012年《刑事訴訟法》修訂前，訊問犯罪嫌疑人是一個特殊程序，在書面審查之后、證據存疑的情況下采用。1998年《人民檢察院刑事訴訟規則》第97條規定：“在審查批捕中如果認為報請批準逮捕的證據存有疑問的，可以復核有關證據，訊問犯罪嫌疑人、詢問證人。但訊問未被采取強制措施的犯罪嫌疑人的，訊問前應當征求公安機關或者本院偵查部門的意見。”按此條件，實踐中需要訊問犯罪嫌疑人的比例很低。在全國范圍內，從2009年至2012年，這一比例平均約為9%。在C市，這一比例大約是6%計算的依據是檢察機關作出證據不足不捕的人數與審查逮捕的所有人數之比。，但實際的訊問頻率高得多。在J區檢察院，在新《刑事訴訟法》實施前幾年，凡認為案情存在疑問及所有準備做出不捕決定的案件都必須進行訊問，在所有報捕案件中大約占20%。P市檢察院從2008年開始，即要求逢案必訊。新《刑事訴訟法》實施后，J區檢察院相應擴大了必須訊問的范圍。在受案后、向犯罪嫌疑人送達起訴意見書時，送達人員會要求其在送達文書上注明是否認罪、是否主張刑訊逼供、是否要求訊問等事項，如果有其中任一情形，再加上檢察官閱卷時認為存在證據疑問的，都必須訊問犯罪嫌疑人。據該院偵監科科長的估計，接受訊問的犯罪嫌疑人約占全部審查逮捕人員的50%。

在訊問中，檢察官們主要圍繞案件事實了解情況，其重點是不認罪、翻供理由及所提出的偵查人員刑訊逼供的情況。除了上述內容，P市檢察院偵監科還要求辦案檢察官訊問有無重大疾病，身份上是否是人大代表、政協委員，女犯是否懷孕、哺乳等情況。由于訊問的重點在于案件事實和證據方面，訊問結果對檢察院做出不夠罪不捕與證據不足不捕決定的影響較大，而對無逮捕必要不捕決定的影響很小。如J區檢察院偵監科科長指出，在翻供或不認罪的情況下出現證據不足的情形較多，其比例高于無逮捕必要不捕的情形。個別案件中，也會考慮嫌疑人提出的無逮捕必要的意見。在2013年，有兩名犯罪嫌疑人分別提出他們是唯一撫養人的特殊情況，經查證屬實后，檢察院認為對犯罪嫌疑人更適用采取監視居住，遂做出不捕決定。在P市，據檢察院偵監科科長估計，在所有證據不足而不捕的案件中，大約50%的案件是因為訊問中發現嫌疑人不認罪、辯解或翻供而引起重視。如果所述屬實，在2013年，P市報捕人數中大約有10名犯罪嫌疑人（2.7%）因此被做出不捕決定。

（二）聽取律師辯護意見

對此的考察有兩方面：一是律師提出辯護意見的比例，二是辯護意見被采納的情況如何。在C市范圍的考察發現，律師提出辯護意見的比例很低，被采納后影響不捕決定的數量更少，僅在個別案件中對審查逮捕有一定作用。造成上述結果的原因相當復雜。

就前一方面，因為程序記載的缺失，很難進行準確的定量研究。為此，筆者主要借助訪談，根據受訪檢察官的估算進行分析。在C市，按照市檢察院要求，只要辯護律師提出辯護意見，辦案檢察官都必須聽取，這也符合新《刑事訴訟法》規定的要求；同時，如果律師提出了不適宜逮捕的證明材料并被采納的，必須在審查逮捕的意見書中加以說明。據市檢察院偵監處副處長估計，2013年律師提出書面辯護意見的約100人次，約為全部報捕犯罪嫌疑人總量的1%。來自基層檢察院偵監科檢察官的估計可能更接近真實情況。J區檢察院偵監科科長稱，2013年審查逮捕環節有律師辯護的嫌疑人大約有10%，其中約有一半提供了書面的辯護意見。據此計算，J區2013年律師提出辯護意見的比例可能在5%左右，大約涉及100名犯罪嫌疑人。P市檢察院偵監科科長與兩名辦案檢察官稱，辯護律師提出口頭辯護意見的較多，可能在10-20人，另有7名辯護律師提出正式的書面意見。總共約有17-27名律師提出辯護意見，略多于5%。J區和P市受訪人員分別估計的比例大致都在5%左右。如果這一比例接近真實情況，那么，在C市大約有700名左右的律師在審查逮捕環節提出了口頭或書面的辯護意見。endprint

這一比例仍然很低。因為在全市范圍，辯護律師介入一審程序的比例大約為35%。C市律師辯護率缺少整體情況的精確統計。筆者曾在司法部一項課題的研究中通過閱案卷材料，計算出C市下轄的D縣（第三圈層，地理位置與經濟發展水平與P市相當）2007、2008年的律師辯護率為22%。（參見：馬靜華. 刑事辯護率及其形成機制研究——以刑事一審為中心[J]. 四川大學學報：哲學社會科學版， 2011， （6）：126.）此后，筆者參加的另一項課題的研究人員對C市下轄的G區（第一圈層，地理位置與經濟發展水平與J區相當）的辯護率進行了卷宗分析，計算出2008-2012年律師辯護率為42.2%，2013年的律師辯護率達到53.1%。綜合推斷，C市2013年律師辯護率可能在35%左右。這意味著，每7名律師中僅有1人在審查逮捕階段提出辯護意見。在逮捕審查環節出現辯護缺位的普遍現象，可能與如下因素有關：一是律師介入訴訟的時間比較滯后。審查逮捕時，犯罪嫌疑人已獲得律師辯護的比例遠低于審判階段。例如，在J區，審判階段律師辯護率很可能接近40%，而審查批捕階段已有律師幫助的犯罪嫌疑人只有約10%。二是律師不能準確掌握提請批準逮捕的信息。當案件進入審查逮捕程序后，公安機關、檢察機關都不會主動告知辯護律師這一進程，有經驗和責任心的辯護律師通常只能根據刑拘的進程加以推斷，而更多律師常常在無意中與這一程序“擦肩而過”。

就辯護意見的采納情況，我們分兩個步驟進行分析。第一步是分析律師提出辯護意見的內容。絕大多數情況下，辯護律師提出的都是針對指控的犯罪事實提出無罪或罪輕辯護，只有個別情況涉及證據不足與無逮捕必要。在P市，7起提出書面辯護意見的案件中，辯護意見集中在無罪、罪輕的就有6件，另1件是證據不足。而在J區，辯護律師提出無逮捕必要性的情形可能稍多。該區檢察院偵監科科長稱，就逮捕必要性的意見內容看，主要是提出犯罪不重且家有小孩、老人需要撫（扶）養、刑事和解等。

第二步是分析辯護意見的采納情況，對此，我們進行了逐案分析。P市的7起辯護意見案件中，完全被采納的只有1件（組織賣淫案）。另有兩件（故意傷害案和強迫交易案各一件），辯護律師都提出無罪辯護意見，檢察機關均做出證據不足的不捕決定，但實際上檢察機關做出決定完全是基于對案件證據進行的綜合審查，而不是依據辯護意見內容。在這兩起不捕案件中，辯護意見并沒有發揮實質作用。其余4件，檢察機關均做出批捕決定。在J區，律師辯護意見完全被采納的有2件，均是故意傷害案，辯護意見不涉及案件事實、證據，僅關聯逮捕必要性。其中一件是因為辯護律師提供了犯罪嫌疑人親屬已賠償并與被害人和解的材料，另一件是提出犯罪嫌疑人是家中小孩的唯一撫養人，均經檢察官調查核實。

由此可見，辯護意見提出與采納情況均不甚理想，對不捕決定的整體影響極小。對此，受訪檢察官們的解釋集中在兩方面：一是，辯護律師審查逮捕時還未閱卷，無從掌握指控證據情況，自然無法就罪與非罪、罪行輕重、證據問題提出有說服力的意見。顯然，這是受制于閱卷權的缺乏。二是，律師所提出的辯護意見主要來源于會見犯罪嫌疑人所了解的有限信息，而犯罪嫌疑人在面對辯護律師時，普遍存在縮小責任、夸大有利情節的心理傾向，所述案情往往不夠全面、真實，以此為依據，辯護意見通常較為片面，客觀性較差。此外，通過了解審查批捕流程，我們還發現一個檢察官們未提及的因素：律師們沒有任何正常的渠道了解《提請批準逮捕書》所指控的事實與逮捕理由，自然就無法有針對性地提出辯護意見。

六、基于實證分析的制度性思考新《刑事訴訟法》實施以來，逮捕率下降與犯罪數上升趨勢相背而行。從實踐角度進行的分析表明，制度性因素與管理性因素都在共同發揮作用，而管理性因素更加突出。這表明，至少就2013年的情況來看，逮捕制度的改革有一定作用，但并不十分成功。同時，盡管瑕疵逮捕的考核機制有效地降低了逮捕率，但它對訴訟保障的不利影響也有所顯現，支撐這個管理制度的法律依據——輕罪不捕原則——是否具有現實的合理性也值得檢討。在筆者看來，為了進一步控制不當逮捕，需要對現行的逮捕審查程序進行全面改革；與此同時，為了兼顧保障訴訟的價值目標，也有必要對輕罪案件羈押控制的策略做出重大調整。

思考一：逮捕審查應從采取指控式審核轉向綜合式評估機制。

實證研究發現，指控式審核機制存在兩個主要問題：一是檢察機關進行逮捕必要性審查時，基本依賴于偵查機關移送的材料，缺少一個獨立的、中立的信息來源。二是偵查機關偏向于提供不利于犯罪嫌疑人的信息，所移送的這些材料以證明有逮捕必要為基本目標。上述問題的存在必然導致審查依據片面，檢察機關更容易做出逮捕的決定。

指控式審核有其法律依據。根據新《刑事訴訟法》第79條、第89條之規定，公安機關認為犯罪嫌疑人符合逮捕條件時，應當寫出提請批準逮捕書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院審查批準。這與1996年《刑事訴訟法》的規定完全一致。也就是說，必須向檢察機關移送的材料中，并不包括逮捕必要性的評估材料。實際上，根據新《刑事訴訟法》第268條之規定，對于未成年犯罪嫌疑人，公安機關才有必要根據案件情況決定是否進行社會調查，但并未明確規定在報捕前應進行此項工作。因為同樣的理由，對檢察機關來說，審查逮捕時也無須進行專門的調查和綜合式評估。盡管《人民檢察院刑事訴訟規則》第692條規定檢察機關在進行羈押必要性審查時可以采用評估方式，但它并不適用于逮捕審查程序。

調研中，筆者已經注意到C市兩級公安、檢察機關會簽的文件都提倡在報捕前和審查逮捕時均進行逮捕必要性的綜合性評估，但由于它不是一個強制性要求，在“多一事不如少一事”的行動原則之下，并沒有得到任何積極回應。國內不少地區也多是在“制度創新”層面上開展這項工作相關報道參見：寶山檢察院與公安分局共同制定的《關于逮捕必要性證據材料收集與評估處理的指導意見》；趙靜. 山西太原檢察院出新規批準逮捕需達評估條件[EB/OL]. [2012-11-23]. http：//www.chinanews.com/fz/2012/11-23/4354304.shtml.，而未見實踐效果的報道。endprint

因此，期待公安機關、檢察機關能夠自覺、主動采用綜合式評估，顯然不盡現實。解決此問題的出路在于，需要在刑事訴訟法典的層面上規定一個強制性的綜合性評估程序。參照有關國家的成功經驗，這個評估程序應以“風險評估”為核心“審前風險評估”即審前羈押風險評估，在美國經歷了較長的歷史發展，最終成為決定采取羈押還是保釋的一種主要工具。在1960年代以前，美國法院傳統的保釋方式是依賴于保釋金擔保的方法。《1966年保釋改革法》建立了一種“假設性釋放”的機制，通過設置非保證金保證的條件而對保釋施以最小的限制。在此基礎上，修訂后的《1984年保釋改革法》主張，審前羈押還應當充分考慮使社區免于受到來自被指控者的任何威脅，從而需要將審前釋放的決定建立在如下基礎之上：（1）被指控人逃跑的風險；（2）被指控人可能對社區或特定個人產生的危險，包括其可能在釋放之間實施新的犯罪的風險。與此同時，《1984年保釋改革法》界定了影響這些風險的各種因素，如被指控的犯罪的性質、證據的充分性、被指控的經濟條件、被指控人的個性特征和生理精神狀況、家庭關系、雇傭關系、社區關系及在社區居住的時間長度、此前出席庭審的記錄、犯罪前科，及其可能給社區或個人施加的危險的性質，等等。隨著該法的實施，司法系統越來越強調對逃跑、再犯風險進行表格式的、綜合性評估的需要。（參見：Marie VanNostrand. Pretrial Risk Assessment in the Federal Court[J]. U.S. Department of Justice Office of the Federal Detention Trustee， 2009，（14）： 2-4.）與立法進程一致，美國聯邦和地方法院開始探索并逐漸形成多元化的風險評估方法。第一個審前風險評估計劃是維拉研究所于1961年開展的曼哈頓保釋工程，經過50年的發展歷程，聯邦和地方法院開始引入各種NGO組織和商業保險機構進行專業評估，發展出多元化的風險評估方法。近十年來，在美國律師協會的建議下，許多評估機構開始采用或已形成一種結構化的客觀分類程序，以幫助評判被指控人對社區產生的風險程度或逃跑的可能性。這些風險評估結論最終被用于幫助法官作出羈押還是保釋的決定。（參見：Cynthia A. Mamalia. State of the Science of Pretrial Risk Assessment[J]. Pretrial Justice Institute， 2011，（3）： 18-19.） ，以獨立化的評估機制為保障。主要內容應包括：（1）評估依據必須是全面的而非片面的案件和個人信息，以有助于判斷采取替代性羈押措施是否足以避免社會危險性的發生。這些信息不僅應當包括《刑事訴訟法》第79條規定的表明有逮捕必要的各種社會危險性情形，還應當包括犯罪嫌疑人的工作經歷、家庭背景、經濟狀況、人格狀況及案發后表現的內容；不僅應當包括不利于犯罪嫌疑人的信息，還應包括可能有利于犯罪嫌疑人的信息。（2）應建立日常化、專門化、專業化的評估機制。所謂日常化，是指只要案件進入審查逮捕程序，逮捕必要性的評估程序就應自動進行，成為逮捕審查不可缺少的工作環節；所謂專門化，即采集評估信息的主體應為專門機構，不宜是承辦案件的警察或檢察官；所謂專業化，是指評估機構進行評估時，應當采用科學的評估方法，根據全面、客觀的評估信息得出“低度風險”、“中度風險”或“高度風險”的結論，提供給檢察機關作為批準逮捕與否的重要參考。

就前一方面主張，最高人民檢察院在新《刑事訴訟法》實施前，在全國20個基層檢察院開展的捕后羈押必要性評估試點已有所涉及[4]，但試點采用的評估機制遠未實現日常化、專門化和專業化。更成問題的是，上述試點評估只是針對“捕后羈押必要性”的審查展開，根本未涉及審查逮捕程序。從立法思路看，控制不當羈押的關鍵環節應是初始環節，即逮捕必要性審查，而非后續環節的捕后羈押必要性審查。從制度邏輯角度，羈押必要性審查對逮捕必要性審查只能發揮救濟或糾錯作用。

思考二：逮捕審查應從行政化的準司法程序逐漸邁向控辯式的司法程序。

表面上，改革后的逮捕審查程序具備了一定的司法化特征，但有關訊問犯罪嫌疑人和聽取辯護人意見的規定僅涉及逮捕審查方法的微調，并未影響逮捕審查程序的基本權力結構，本質上，修訂后的逮捕審查程序仍是行政化的程序。C市的實踐表明，即使嚴格遵照這些規定，仍不足以對審查結果產生根本性的影響。

從實踐角度觀察，制度化的癥結主要表現在：一是辯護律師對提請逮捕時間的知悉障礙。偵查機關向檢察機關提請批準逮捕犯罪嫌疑人時，即提出正式的犯罪指控。但根據現行法律，偵查機關或檢察機關并沒有義務及時通知辯護律師。如果辯護律師并不知道案件已經提請逮捕，就無法及時向檢察機關提出辯護意見。即使有一定比例的律師能夠在較短的逮捕審查期間內提出辯護意見，也是因為律師的個人經驗或者是“碰巧”發現案件已到報捕環節。二是辯護律師對逮捕指控內容的知悉障礙。實踐中，辯護律師無從了解逮捕指控的具體犯罪事實、逮捕理由及相關證據、材料情況。雖然現行法律規定辯護律師在偵查階段有權向偵查機關了解案件的有關情況（第36條），但“案件的有關情況”并不包括犯罪的具體情節、細節，也不涉及逮捕必要的理由，更不涉及相關證據、材料的證明內容。對偵查機關來說，也沒有主動告知的義務，甚至還可能以案件還未查清為由延遲告知。根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第47條規定可以作出如上推斷。該條規定為：“辯護律師向公安機關了解案件有關情況的，公安機關應當依法將犯罪嫌疑人涉嫌的罪名以及當時已查明的該罪的主要事實，犯罪嫌疑人被采取、變更、解除強制措施，延長偵查羈押期限等案件有關情況。”這就極大地限制了律師的辯護權行使，無法有針對性地展開有效辯護。三是逮捕審查的秘密化、書面化問題。根據規定，現行的批捕審查是一種“背對背”式的意見聽取程序，并非控、辯對抗，檢察機關居中裁判的程序構造。在這種程序下，檢察機關審查逮捕的主要方式對偵查機關移送的案卷材料進行審查，以此為基礎做出逮捕與否的決定。辯護律師即使參與了逮捕審查，也無法對逮捕指控進行面對面的質疑、反駁。更何況，在相當比例的案件中，檢察機關并不會聽取犯罪嫌疑人或辯護律師的意見。endprint

為了強化逮捕審查程序在限制不當逮捕方面的作用，進一步的改革應著眼于提高程序的司法化程度，逐步確立控辯式的司法程序。以英美式的羈押審查程序為參照，可以考慮條件成熟時逐漸建立以下具體制度：（1）訴訟進程的告知程序。偵查機關向檢察機關提請批準逮捕時，應當同時通知辯護律師，以確保其知悉訴訟進程。從通知主體看，考慮到公安機關直接掌握辯護律師通訊方式，由其承擔通知義務更為適當。從通知時間看，通知辯護律師應當與提請批準逮捕同步進行，以保證辯護律師及時參與程序。（2）辯護律師享有知悉逮捕指控和查閱相關材料的權利。從審查逮捕之日起，辯護律師有權到檢察機關查閱、摘抄、復制提請批準逮捕書和相關案卷材料。考慮到逮捕審查時間緊迫，立法上也可以僅規定律師享有查閱提請批準逮捕書的權利，但對提請逮捕書的內容應做出擴展性規定：除了具體的犯罪事實、逮捕理由，還應詳細敘述證明上述事實、理由的證據和材料的名稱、內容。（3）羈押異議時的聽證程序。如果犯罪嫌疑人、辯護律師認為不應逮捕，檢察機關應當舉行羈押聽證會議。參照庭審程序的規定，羈押聽證會議應被設計為控、辯參與，調查與辯論相結合的審理程序。目前，上海檢察機關已經展開這項試點，并取得了一定積極效果[5]。（4）逮捕理由的告知程序。做出逮捕決定時，檢察機關在批準逮捕決定書中應寫明逮捕決定的理由，尤其是認定有逮捕必要的具體理由，批準逮捕決定書應同時送達偵查機關和犯罪嫌疑人、辯護律師。增設該程序的目的在于為犯罪嫌疑人尋求程序救濟提供條件。

思考三：輕罪逮捕案件的控制策略應以全程性速審程序的構建取代行政考核管理。

逮捕瑕疵案件的考核管理旨在減少輕罪逮捕的數量，提高逮捕的合法性與正當性。考核指標的變化透視了司法管理機關人權保障意識的增強，這或許體現了憲法與新《刑事訴訟法》規定的“尊重與保障人權”原則對司法管理政策的積極影響。由于逮捕的刑罰標準較低，輕罪案件范圍較窄，長遠看，即使瑕疵逮捕數量降至為零，整體上的逮捕率至多還能下降10%左右，仍難以在根本上解決羈押普遍化問題。故有學者主張，未來立法修改應當將逮捕的刑罰標準提高為可能判處三年有期徒刑以上刑罰，如此可望使我國逮捕率下降50%以上[6]。

然而，即使上述主張成立，仍難以解決一個重要的現實問題：對確有逮捕必要之輕罪犯罪嫌疑人當如何處置？輕罪逮捕案件考核管理制度所容許的瑕疵逮捕比例表明，檢察機關對輕罪案件的逮捕保持了適度的容忍，這實際上表達了一種基本的認識，即《刑事訴訟法》規定的逮捕條件中暗含的“輕罪不捕原則”并不完全適合訴訟實踐的需要。實踐中，對于外地人犯罪、流竄犯罪、以犯罪所得為生活來源、經濟貧困、無穩定家庭關系且居無定所的犯罪嫌疑人，無論其罪行輕重，再犯、脫管、逃避訴訟的風險均很大，逮捕必要性始終存在。但擴大輕罪不捕范圍、降低直至排除逮捕瑕疵案件的對策，會使這類犯罪嫌疑人越來越多地“溢出”逮捕圈，極大地妨礙訴訟的順利進行。也許有人認為，現行立法規定的監視居住措施足以解決上述問題。為此，可以選擇適合犯罪嫌疑人特點的監視方式，如提交身份證、實施電子監控甚至指定居所。但C巿的實踐表明，提交身份證件對這部分犯罪嫌疑人很難適用，因為他們多數沒有身份證件；電子監控需要投入較多司法資源，并需要配備專門的抓捕力量以便在脫離監控范圍時采取抓捕行動，至少在目前，包括C市在內的國內絕大多數地區的公安機關考慮到對技術、經費和人力要求太高，未能付諸實施；指定居所適用條件嚴格，且不能變相羈押。顯然，監視居住并非一種完全有效的辦法。就此主題，筆者將另行撰文研究。

解決上述問題，還有另一個對策，那就是確立輕罪逮捕制度。在此基礎上，輕罪逮捕控制的目標應從單純地考慮減少逮捕數轉向適度控制羈押期限，基本的控制策略應從捕后瑕疵案件管理變為全程性速審程序的建構。輕罪逮捕制度建立在如下基本觀點之上：對部分輕罪犯罪嫌疑人來說，問題不在于是否有必要羈押，而在于羈押多長時間才為正當、合理？德國的經驗是，對于法定最高刑為一年的監禁或者吊銷被告人的駕駛執照，可以適用快速審判程序，不管是否存在審前羈押的理由，犯罪嫌疑人都將被羈押，最長羈押期限為一個星期[7]。故設立輕罪逮捕制度的關鍵點在于，應按照比例原則設置有別于一般逮捕的羈押期限。現行法規定的羈押期限顯然太長，根本不適合輕罪嫌疑人這種只有短期羈押必要的對象。在羈押期限與辦案期限完全混同的模式下，設置輕罪逮捕期限就轉化為如何構建輕微刑事案件速裁程序的問題。

根據中央政法委的統一部署，全國各地司法機關從2007年以來，紛紛啟動了輕微刑事案件快速辦理機制的地方化改革試點，但試點工作的主要內容是壓縮辦案期限、簡化工作機制，未涉及強制措施的適用，基本未突破現行法律的框架，取得的效果也較為有限。相關報道參見：袁定波. 多地探索建立輕微刑事案件快速審理機制[N]. 法制日報， 2014-05-06； 費敏蔚. 楊浦法院試水“輕刑快審”新舉措[N]. 人民法院報， 2013-12-13； 潘文婕. 上海浦東新區檢察院建立輕微刑事案件快速辦理機制[EB/OL].[2014-04-01].http：//www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201404/t20140401_1363277.html.2014年6月27日，全國人大常委會審議通過《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事速裁程序試點工作的決定》，首次以人大立法形式啟動了刑事程序的試點改革。相比此前的輕微刑事案件快速辦理機制的地方化試點，該《決定》通過的速裁程序在適用范圍、適用階段、辦案期限、辦案程序方面都有所不同，可望進一步提升輕微案件刑事訴訟的效率。相關報道參見：張先明. 授權“兩高”開展刑事案件速裁程序試點工作”[EB/OL].[2014-06-28].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1326694.shtml； 孫瑩，等.刑事案件速裁程序試點：進一步簡化相關訴訟程序[EB/OL].[2014-06-28].http：//china.cnr.cn/news/201406/t20140628_515744934.shtml.然而，速裁程序的試點方案并未涉及偵查程序，也未考慮逮捕措施的運用。這很可能導致如下結果：對相當部分的輕罪嫌疑人來說，即使審查起訴和審判階段的辦案期限已大幅壓縮，但由于偵查辦案期限不變，實際的刑事羈押期間仍有可能超過最終判處的刑罰。如果犯罪嫌疑人屬于流竄作案、多次作案或結伙作案的情形，刑拘最長30天，審查逮捕7天，逮捕后的羈押2個月，偵查羈押期限可達3個月7天。即使不具有上述延長拘留的情形，偵查羈押也有2個月14天。再加上速裁程序所規定的審查起訴、審判期限，上述兩類輕罪嫌疑人在刑事訴訟中的羈押期限分別接近4個月和3個月。顯然，刑事程序的局部加速并不足以有效保證輕罪逮捕的正當性。endprint

輕罪案件快速審理機制的試點中，有的地區已打破了常規，如北京、廣州等個別地區試點“刑拘直訴”機制，對可能判處拘役刑以下刑罰的犯罪嫌疑人，一律采取刑事拘留措施，在刑事拘留的法定最長期限內分配偵查、起訴、審判的辦案期限。從試點效果看，既保障了訴訟的順利進行，大大提高了訴訟效率，解決了“關多久、判多長”的刑罰不公問題，也滿足了犯罪嫌疑人、被告人“速審速判”的實際需要。參見：趙巖，肖江峰. 北京法院實行輕微刑事案件快速辦理機制效果好[EB/OL].[2014-05-19].http：//bjgy.chinacourt.org/article/detail/2014/05/id/1297472.shtml； 廣州市探索輕微刑事案快審[EB/OL].[2014-01-26]. http：//www.gygov.gov.cn/art/2014/1/26/art_10688_540809.html； 奚婉婷，陳曉紅. 廣州法院配合勞教制度改革探索輕微刑事案快審[EB/OL].[2014-01-23]. http：//www.chinanews.com/fz/2014/01-23/5774265.shtml.盡管上述試點的對象范圍較窄，且刑拘直訴方式的合法性存在爭議，但它們開啟了輕罪案件快速審理的另一種立法思路——以羈押為基礎的全程速審程序。對于犯罪較輕、案情簡單、事實清楚、犯罪嫌疑人認罪但存在不能到案、重新犯罪等社會危險性的案件，可以考慮對犯罪嫌疑人采取逮捕措施，建立偵查、起訴、審判快速審理的訴訟程序。與前述人大常委會審議通過的速裁程序相比，全程性速審程序主要特點在于：打破刑事羈押的二元制結構，將刑事拘留與逮捕合并為審前羈押，規定一個較短的羈押期限如30日，在此期間內偵查、起訴、審判各分配10日的辦案期限。上述期限低于絕大多數輕罪案件可能判處的刑罰。當然，必要的制度配套不可或缺，例如，適度降低證據規格和逮捕證明標準，偵查監督部門應建立24小時值班審查制度等。ML

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[6]陳永生. 逮捕的中國問題與制度應對——以2012年刑事訴訟法對逮捕制度的修改為中心[J]. 政法論壇， 2013， （4）：17-18.

[7]托馬斯·魏根特. 德國刑事訴訟程序[M]. 岳禮玲，溫小潔，譯. 北京：中國政法大學出版社， 2004：207.

Abstract：The arrest rate has declined obviously in China since the implementation of new Criminal Procedure Law. It is found through preliminary analysis that the decrease of arrest and arrest rate is unrelated to natural changes of crime rate， and relative reform of arrest system and management system are probably real impact factors. The case study of C City indicates that the enhancement of check and control on arrest cases with flaws results in a sharp decline in arrest of misdemeanor cases， which is the key factor leading to the decline in arrest and arrest rates. Due to accused style check mechanism， the review of arrest necessity plays a role in reducing undue arrest， but the role is less than expected. The “judicial” arrest review procedure including interrogation of criminal suspects and considering the views of defense lawyers has relatively limited impacts on the decision on arrest. To further control improper arrest， it needs to reform comprehensively the existing arrest review procedure. The review of arrest should change from accused style check mechanism to comprehensive evaluation mechanism， and gradually from administrative quasijudicial procedure towards adversarial judicial procedure. Meanwhile， considering the value target of litigation protection， it is also necessary to make major adjustments of strategies of detain control on misdemeanor cases and replace administrative assessment management with speedtrial procedure in entire process.

Key Words： impact factors of arrest rate； arrest with flaws； accused style check mechanismendprint