金正恩時代朝鮮的經濟改善政策及其評價

崔文，金華林

（延邊大學 經濟管理學院，吉林 延吉 133002）

2012年起朝鮮正式步入了金正恩時代，擺在新領導人面前最大的難題之一就是如何改善民生問題。由此在對內經濟政策上，2012年4月金正恩提出了在經濟建設中堅持社會主義原則的基礎上，努力調動基層勞動者的生產積極性問題，并在2013年的“新年賀詞”中強調要改善和完成“經濟管理方法”。2013年3月的朝鮮勞動黨中央委員會報告中正式提出當今朝鮮的重要課題是研究和完成“朝鮮式經濟管理方法”，并把試點運行中的“朝鮮式經濟管理方法”在全國范圍內進行推廣。同時，在對外經濟政策上，金正恩于2013年3月提出要實施對外貿易的“多元化和多樣化”，積極引進外資，于2013年11月宣布建立13個經濟開發區，而到2014年7月則再增加建立6個經濟開發區，由此朝鮮的對外經濟特殊地帶由“點”擴展成“線”，開創了對外經濟發展的新局面。

在我國國內，關于朝鮮政治經濟體制及走向的研究中，樸英愛、巴殿君（2013）提出了朝鮮的政治體制主要表現為堅持主體思想、先軍政治、遺訓統治等；［1］姜龍范（2013）介紹過朝鮮核戰略的目標與內容以及核外交的實施；［2］陳龍山（2008）發現了朝鮮的對外貿易依存度雖然很低，但2004年對中國的貿易依存度高達48.2%；［3］此外，樸光姬（2012）分析了中朝經貿關系轉型中的困境并提出了相關對策。［4］但是，目前關于金正恩時代的朝鮮經濟改善政策及其發展變化的研究較少，由此本文針對金正恩實施的“朝鮮式經濟管理方法”和“經濟開發區建設”，分析其背景和實質并對其政策效果進行簡要評價，力求為朝鮮經濟研究注入新內容。

一、20世紀90年代以后朝鮮主要經濟政策的簡要回顧

1990年10月東德和西德實現統一，1991年12月蘇聯被解體分裂成15個國家，標志著原有的歐洲社會主義陣營基本瓦解，社會主義國家之間的國際分工以及由此達成的以“友好價格”為基礎的易貨“記賬式貿易”也隨之終止。此外，我國和越南向市場經濟轉型并也退出了“記賬式貿易”，由此朝鮮的對外貿易受到重創。1994－1997年朝鮮連續四年發生了重大的自然災害，這使困境中的朝鮮經濟雪上加霜、難上加難，朝鮮出現了糧食危機。在這樣的經濟環境之下，朝鮮自1957年實行農業集體化以來一直實施的糧食配給制也無法正常運行，因此朝鮮內部開始滋生各種民間交易和局部性市場經濟因素，居民生活開始依賴集市，大多數人參與集市交換。

進入21世紀，朝鮮的集市已擴散到全國各地，因此2002年7月朝鮮政府頒布了《7·1經濟改善措施》，正式進行經濟的制度化改革。即在堅持先軍政治的基礎上尋求經濟復蘇，把國家財力和資源集中投入于國防工業和支柱產業，其他經濟部門依靠市場機制，走出自力更生之路。此后，以消費品領域為中心，不斷加快市場化進程，居民生活大多通過市場來解決，并且市場化因素又不斷滲透到制造業。2009年11月，為了控制市場從而樹立計劃經濟的絕對主導地位，以及為應對通貨膨脹，朝鮮進行了貨幣改革，發行了新貨幣，以1：100的比例交換新舊貨幣，此外還封鎖綜合市場，禁止外匯交易。但是在朝鮮社會主義計劃經濟的商品供給體系還未完全恢復的狀況下，所進行的貨幣改革和封鎖市場等措施，引發了朝鮮經濟的混亂。結果，朝鮮的貨幣改革未獲成功，2010年民間市場以及外匯交易重新得以開放。

2011年12月，朝鮮領導人金正日逝世，2012年起朝鮮正式步入了金正恩時代。為改善民生問題，2012年4月金正恩提出要充分調動基層勞動者的責任感，促進經濟增長，并在2013年的“新年賀詞”中提出要實施新的“經濟管理方法”，并于3月把試點運行中的“朝鮮式經濟管理方法”在全國范圍內進行推廣，2013年11月又宣布在全國范圍內建立13個經濟開發區，2014年7月再次宣布增加建立6個經濟開發區。

二、“朝鮮式經濟管理方法”的內容與實質

（一）“朝鮮式經濟管理方法”的內容

“朝鮮式經濟管理方法”的正式提出始見于金正恩的2013年“新年賀詞”中，而對其進行規范性的解釋則在2013年3月金正恩的朝鮮勞動黨中央委員會報告中。具體解釋為：體現主體思想的“朝鮮式經濟管理方法”是指，在堅持生產手段的社會主義所有制的基礎上，在國家的統一指導下，所有企業獨立、創造性地進行經營活動，并使勞動者作為生產和管理的主人翁，履行自己的責任和作用的社會主義企業管理方法。［5］其核心點為把經營權利下放至勞動現場并進行按勞分配。從前，工廠只生產國家下達的生產計劃，其余時間進行設備的保修等，但是實施“朝鮮式經濟管理方法”以后，在完成國家生產計劃的同時，可以獨立與其他工廠簽訂生產合同并編制生產計劃。同時，工人的勞動報酬也由企業獨自決定，也就是說，在企業總收入中扣除中央預算和地方預算等應該上繳部分以外，其余收入全部由企業擁有，企業則根據工人的勞動表現，支付勞動報酬（生活費），且其分配數額沒有限制，［6］即企業收益的全部可用于勞動者報酬。

在農場，前幾年實行的是“分組管理制”，但目前進行分組管理制度下的“包田擔當制”。通常在協同農場里，作業班之下的編制為“分組”，“分組”里的人數大約為20名，經營50町埔（1町埔＝1.8米×1.8米×3000＝9720平方米）土地。“包田擔當制”是把“分組”再細分為3－5名成員，并讓他們承包一定的農地進行耕耘。［7］從種植準備到收割以及碾米，均由承包農田的農民獨立完成，并按其收成扣除應該上繳國家的部分，分配給農民。農民通常把自己生活之需的谷物以外的剩余部分賣給國家糧食銷售所，其價格基本參照市場價格，而以前則依據國家定價，由此新的經濟管理方法實施以后農民的收入大大增加。

（二）“朝鮮式經濟管理方法”的實質

2013年3月開始實施的“朝鮮式經濟管理方法”的核心點為“經營權的下放”與“按勞分配的原則”。也就是說，生產手段是國家所有，廠長也是國家任命，但所有企業的經營活動由企業自主安排，企業履行國家下達的生產計劃以后，其余的產品訂單以及生產，由企業自己做主（沒有國家計劃的中小企業，廠長的獨立性則更大，在上繳提前擬定的利潤目標的前提下，一切生產可以獨立安排）。同時，上繳國家的中央預算和地方預算等份額以外的收入，全部歸企業所有，并且工人的工資也由企業自主決定，企業根據工人的勞動時間和技術級別，按勞分配。農業領域也像企業一樣，農業設備和肥料等可向國家申請提供，收獲以后，按一定比例上繳國家，剩余的谷物歸農民所有。

“經營權下放”和“按勞分配原則”實施以后，將會導致企業與企業之間、工人與農民以及農民之間的收入差距，產生是否向“資本主義”靠攏的疑問，朝鮮方面的解釋為，目前朝鮮實施的是集體主義的經濟管理，工人和農民作為主人翁充分發揮自己的責任和作用，這并沒有違背集體主義。同時，對多勞動的人與少勞動的人給予相同利益的平均主義也不是社會主義的分配形式。［6］

朝鮮的這些政策與思維變化，顯示了朝鮮內閣要走商品經濟道路，同時要讓計劃經濟與商品經濟并存，以及做到生產手段的國家所有權和企業經營權的適當分離。企業在執行國家計劃之后，在生產和經營上享有廣泛的自主權，由此將成為相對獨立的經濟實體。同時，存在商品價格的“雙軌制”，即在國家定價和市場價格并存的情況下，企業自主分配時，可以參照市場價格進行分配以及進行實物分配，由此工人和農民的報酬相應得到了提高。

三、《朝鮮民主主義人民共和國經濟開發區法》的頒布與19個經濟開發區的建立

（一）《朝鮮民主主義人民共和國經濟開發區法》的頒布與主要內容

金正恩在2013年3月的朝鮮勞動黨中央委員會全員會議上的報告中提出，要實施“經濟建設和核武力并進”的新的戰略路線，并提出對外貿易要面向多元化和多樣化發展，并要求在元山和七寶山等地區發展旅游，各道（相當于省）則要立足于自身的道情建立有地方特色的經濟開發區。此后，朝鮮各道爭先研究建立經濟開發區，且中央政府也著手研究并起草了相關的法律和法規，其中最引人注目的就是《朝鮮民主主義人民共和國經濟開發區法》（以下簡稱《經濟開發區法》）。

朝鮮《經濟開發區法》于2013年5月29日，由朝鮮最高人民會議常任委員會以政令第3192號頒布。《經濟開發區法》共有7章、62條以及2個附則，其內容類似于朝鮮2011年修正、補充頒布的《羅先經濟貿易區法》。但《經濟開發區法》在羅津、黃金坪和威化島、開城和金剛山4大經濟特區不能適用，由此《經濟開發區法》成為了除4大經濟特區外在全國范圍內各經濟開發區中普遍適用的法律，預示著朝鮮的改革開放將步入新的局面。表1為《經濟開發區法》的整體框架和主要內容。

表1 《經濟開發區法》的框架和主要內容

此外，2013年10月，朝鮮最高人民會議常任會議以政令第3404號，頒布了把國家開發總局改編為國家經濟開發委員會的決定，并組建了朝鮮經濟開發協會，為經濟開發區建設構建了明確的政府指導和管理的職能部門。國家經濟開發委員會①朝鮮于2014年6月18日又把負責招商引資的合營投資委員會、負責建設中央級經濟特區和地方經濟開發區的國家經濟開發委員會并入負責對外貿易的貿易省，成立了對外經濟省。作為朝鮮內閣直屬的中央機關，將制定與特殊經濟區開發相關的國家戰略，選定各道的具體經濟開發區、準備政府要審議的材料以及法律法規的修訂與補充等全國性工作。國家經濟開發協會作為民間性質的協會，主要服務對象為國外非政府機構以及國外民間協會和團體、企業和個人，幫助這些機構和投資者聯系朝鮮的政府機構以及企業，促進投資，并組織舉辦投資說明會、研究討論會和開發區宣傳活動等。

《經濟開發區法》的制定和國家經濟開發委員會、經濟開發協會以及各道開發區管理委員會的組建，為朝鮮的經濟開發區建設構筑了基本的制度基礎和管理機構以及推進力量。通常，各道人民委員會依據道情和自身的比較優勢提出經濟開發區建立計劃，并向中央特殊經濟地帶指導委員會遞交創建申請書，國家審議委員會對此進行審議，如果得到批準則通過朝鮮最高委員會政令形式向全國以及國際社會發布。

圖1 朝鮮19個經濟開發區位置圖

從朝鮮各道的角度來講，建立經濟開發區的主要目的是促進地方經濟的快速發展和提高道民的生活水平。近期朝鮮開始實行地方預算制，各道在維護國家發展大局的基礎上，自身要充分做好地方預算、搞好地方福利。經濟開發區的成功運營將對地方產業和地方企業的發展、地方預算的增加、地方居民收入的提高起到積極的正能量作用。由此，地方政府官員和企業負責人正積極努力學習經濟開發區相關的業務知識和相關法律以及國外經驗。

（二）19個經濟開發區的建立：地理位置、引資目標額以及發展計劃

2013年11月21日，為吸引外資、振興經濟，實現對外經濟貿易的“多元化和多樣化”，朝鮮最高人民會議發布政令宣布在朝鮮各道建立經濟開發區，共設立了13個開發區。這些開發區包括工業開發區、農業開發區、旅游開發區、出口加工區等。具體為：在平安北道設立鴨綠江經濟開發區；在慈江道設立滿浦經濟開發區、渭原工業開發區；在黃海北道設立新坪旅游開發區、松林出口加工區；在江原道設立峴洞工業開發區；在咸鏡南道設立興南工業開發區、北青農業開發區；在咸鏡北道設立清津經濟開發區、漁郎農業開發區和穩城島旅游開發區；在兩江道設立惠山經濟開發區；在南浦市設立臥牛島出口加工區。朝鮮對各道成立的經濟開發區行使主權。

2014年7月23日，朝鮮又發布政令增設了6個經濟開發區，即平壤市恩情高技術開發區、黃海南道康翎國際綠色示范區、南浦市鎮島出口加工區、平安南道清南工業開發區、平安南道肅川農業開發區、平安北道青水旅游開發區，由此共建立了19個經濟開發區。按區域來說，中朝邊境地區有6個，東海（日本海）地區有5個，西海（黃海）地區有4個，內陸地區有4個；按地區來說，咸鏡北道有3個，咸鏡南道、黃海北道、慈江道、平安北道、南浦市、平安南道各有2個，黃海南道、江原道、兩江道、平壤市各有1個。由此朝鮮的對外開放舉措從“點”擴展為“線”，為朝鮮經濟的發展注入了新的動力。以下用圖1和表2介紹了19個開發區的地理位置、面積、引資目標額以及發展計劃。

表2 朝鮮19個經濟開發區簡介

續表2 朝鮮19個經濟開發區簡介

四、金正恩時代朝鮮經濟改善政策的評價與展望

從2012年開始，朝鮮以少數工廠和農場作為試點，并于2013年3月開始在全國推廣“朝鮮式經濟管理方法”，朝鮮采取的是較為謹慎且漸進的推進方式。2012年進行試點，內閣與經濟學家、基層干部多次進行研討、總結經驗，再從點、線鋪開到面。“朝鮮式經濟管理方法”的側重點為基層，即以工廠和農場為中心，以調動勞動者的生產積極性和生產能力、充分挖掘供給潛力為主，進而拉動朝鮮的經濟增長，解決供給不足的經濟痼疾。相反，經濟開發區的推出步伐迅速且數量眾多。關于金正恩時代朝鮮經濟改善政策，評價和展望如下：

第一，工廠的試點工作快于農場，且更具深度、效果更好。工廠的“經營權下放”與“按勞分配原則”的實施，起步于2012年下半年，并于2013年3月全面推行；而農場的“包田擔當制”則在2012年進行試點，2013年要進行全國普及，但是農業的周期為一年，試點的成效總結有限，2014年也對各農場的部分土地實施了“包田擔當制”，但并未完全鋪開。此外，不同地區的土質也不一樣，農民與農地的配比也不同，朝鮮得出的普遍結論是“農地少、人員多的地方包田擔當制效果好，但農地多、人員少的地方則不一定”。

我國也曾在20世紀80年代為了盡快恢復生產和搞活國有企業，實行過與“朝鮮式經濟管理方法”類似的國有企業的“放權讓利”改革，即給予國有企業以必要的獨立地位，擴大企業自主權，并實行利潤留成。在擴權的初期，企業表現出很高的增產增收的積極性，但是生產效率并沒有明顯提高，而且很快就出現了經濟秩序混亂、財政赤字劇增和通貨膨脹等弊病。“放權讓利”的局限性在于：一方面，將激發管理層和勞動者的生產積極性，尤其是讓蘊涵在一些管理層身上的企業家才能激發出來，企業的經營決策變得及時和準確，從而產生了一大批明星企業；另一方面，“放權讓利”改革導致國家對企業內部人控制的失控，隨著“放權讓利”的不斷深入，“廠長負責制”逐漸確立，國營企業負責人的權力極度膨脹，他們試圖把掌握的資源歸于自己，從而會帶來國有資產的流失問題。

因此，僅靠“朝鮮式經濟管理方法”，雖然在初期能提高生產積極性和勞動者工資，但是綜合性的配套改革如價格、財政、稅收和金融等改革跟不上，其效果將是短暫的。我國的經驗表明，國有企業的“放權讓利”效果有限，企業發展的驅動力在于“民營企業”和“外資企業”的出現以及繁榮，“國有企業”也只有通過與這些企業的公平市場競爭，才能帶來真正意義上的經營改善和機制搞活。而目前的朝鮮，“民營企業”、價格自由化、市場競爭、稅收改革、金融改革等還無從談起，因此其效果還有待進一步考察。

第二，與金正日時代相比，金正恩時代朝鮮百姓的生活水平普遍得到了改善，特別是目前與我國接壤的羅津特區、新義州、惠山、滿浦等地區的生活水平這幾年均得到了提高。關于這一點，可從韓國的“Daily NK”對2013年1月至2014年4月的朝鮮首都平壤以及新義州、惠山市“大米的市場價格走勢圖”中得到確認（見圖2）。2013年1月平壤的大米價格為6700元朝幣，但2014年4月下降至3800元朝幣，降幅達43.3%；而同期新義州的大米價格從7000元降至3900元，降幅達44.3%；惠山市的大米價格從6600元降至4000元，降幅達39.4%。大米價格的下跌歸因于朝鮮的糧食增產，而增產的原因朝鮮解釋為就是實行“朝鮮式經濟管理方法”——“分組管理制”下的“包田擔當制”，以及農業科學技術的普及等方面。新的經濟改善措施大大激發了農民的生產積極性和主人翁精神。

圖2 2013年至2014年4月朝鮮主要城市大米價格走勢圖

第三，2013年11月建立13個經濟開發區，2014年7月又增加建立6個經濟開發區，標志著朝鮮的經濟特區建設進入了新的階段，但是在資源有限、成功經驗不足的條件下，其進展將是有限的。此前，朝鮮的經濟特區限定在特定的邊緣地區，與朝鮮的內陸嚴格隔離。但是經濟開發區則以地方政府為主導，根據各道的實際發展需要建立，由此地區限制方面得到了很大的放寬，包括了一些內陸地區，表明改革開放的舉措從“點”擴展為“線”，為朝鮮地方經濟的發展注入了新的動力。

然而，朝鮮的《經濟開發區法》規定地方級經濟開發區的建立，從創建之初開始由地方政府即道（直轄市）人民委員會主導，借此發揮地方的特色與優勢，從而帶動地方經濟發展。但是這一思路又意味著在地方級經濟開發區的建設中，中央政府的各種支持如對開發區建設的財政支援將很少，由此中央政府的投資將是極為有限的。同時，目前地方政府對經濟開發區的管理經驗不足，且也缺少專業管理人員，而此前的經濟特區如羅津經濟特區、金剛山旅游特區等都未能推出驚人的成功范例。在這種背景下，一下子推出19個開發區，存在過于心急的感覺，由此可以推斷在資源有限的情況下獲得較大成功的經濟開發區只能是少數。

第四，朝鮮推出的19個經濟開發區的面積不大，①此前，朝鮮建立的經濟特區中，羅津經濟特區的開發面積為470km2，黃金坪、威化島經濟特區的開發面積為44.5km2，開成工業特區的開發面積為65.7km2，金剛山旅游特區的開發面積為530km2。在1.5－8.1km2，平均只有3.4km2，招商引資目標額也不高，在0.7億－2.4億美元，平均只有1.2億美元，并且考慮了在朝鮮地理位置相對優越的地區即大多位于港口城市或與中國接壤的邊境城市，以及電力、通訊等基礎設施建設相對好的地區，而朝鮮的投資方式主要為出讓土地使用權50年。由此可以看出朝鮮政府要著力發展經濟的決心和誠意，但是從客觀分析，應該說朝鮮政府的這一舉措是美麗的愿景，進展不會太快。因為朝鮮經濟開發區吸引外資的政策雖然具備一定的吸引力，如把所得稅下降到10%，所得稅從有利潤之年起三年免稅，其后兩年減免一半等，但朝鮮相關政策細則一直較少，政策的最終落實還存在一定風險，如勞動力的使用以及工資標準、支付方式等都沒有具體規定，由企業自己決定，由此還存在較多變數。同時，各經濟開發區的引資規模大約在1－2億美元，規模不算大，但經濟開發區的基礎設施和公共設施由進駐企業承擔（《經濟開發區法》第28條），由此投資的負擔還是很大的。今后朝鮮的經濟開發區建設中，很重要的一環應該是引進標志性的企業，樹立成功的典范，并逐漸拓展到其他開發區和企業，進而引領朝鮮的全面開放。

［1］樸英愛、巴殿君：《朝鮮的體制現狀與走勢分析》，《社會科學戰線》，2013年第4期，第182－187頁。

［2］姜龍范：《朝鮮的核戰略與核外交》，《社會科學戰線》2013年第4期，第188－197頁。

［3］陳龍山：《朝鮮對中國的經濟依存度分析》，《東北亞論壇》2008年第2期，第8－12頁。

［4］樸光姬：《中國與朝鮮經貿關系轉型中的困境及對策》，《東北亞論壇》2012年第3期，第44－53頁。

［5］《金正恩元首在朝鮮勞動黨中央委員會2013年3月全員會議里進行的報告》，《勞動新聞》2013年4月2日。

［6］《體現主體思想的“我們式的經濟管理方法”》，《朝鮮新報》2013年12月23日。

［7］《“我們式經濟管理方法”現場報告——農民們的意識改造和增產的實現》，《朝鮮新報》2013年12月25日。