城市化進程中的社區服務供給創新

謝玉斐

[摘 要]城市社區服務供給是我國公共服務供給體系的重要組成部分，當前我國正處于快速城市化時期，社區服務多元化的迫切需求與社區服務升級的多重挑戰所形成的矛盾日益凸顯，這就需要基層政府不斷在頂層設計與自身創新之間尋求解決之道。杭州市上城區政府通過信息技術平臺創新整合多方資源以及通過激活社會活力提升社會參與能力，憑借這兩大體系的相互作用，有效解決了城市社區服務供給的難題，促進了社區服務體系的良性發展，同時也實現了基層政府治理變革和公共服務供給機制的創新。

[關鍵詞]社區服務；城市化；上城區

[中圖分類號]C912.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）09 — 0097 — 02

一、城市化進程中社區服務供給面臨的挑戰

城市是人類文明的標志，是人們政治、經濟、社會生活的中心。城市化是衡量一個國家和地區經濟、政治、文化、社會、科技水平的重要標志，也考驗著政府的管理水平。社區作為城市的基本構成單位，在公共服務的供給過程中占據著重要地位，黨的十八大就明確指出要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”①。隨著我國城市化進程不斷推進，社區服務的對象、內容、主體、供給等正在經歷著全方位地深刻轉變。但是城市化的發展也給社區服務帶來了一系列新的挑戰。

（一）流動人口的挑戰

在上個世紀八十年代我國經濟改革的宏觀背景下，經濟現代化和城市化的雙重進程改變了我國的人口結構，并對現有的公共物品和服務的供給功效提出了挑戰。麥肯錫全球研究所分析師估計，中國到2025年將會需要額外的1.5萬億元或是城市GDP總量的2.5%用來擴展城市移民的公共服務和社會福利。②城市化水平從1978年的18%增加到2009年的47%，預計到2025年中國將會出現15個人口超過2500萬的特大城市。③目前大約有兩億多的被稱為“流動人口”的農民工從農村移居到城市來尋找工作，但他們無法同等地享受城市基本公共服務，這給基層政府提出了新的難題。

（二）公共服務供給機制的挑戰

人口結構的變化和人口快速流動都對給現有的基于戶籍的服務供給模式帶來嚴峻的挑戰，并且促使各級政府重新審視現有的公共服務政策。目前的公共服務供給機制面臨的多重挑戰主要有：首先是政府間職權結構導致區縣級政府的公共服務責任與財政收入并不匹配。其次是由于政府間職責體系的同構特征，使得政府間職權模糊，進而導致公共服務供給責任不清。再次是公共服務市場化改革不徹底導致競爭性服務提供不足。最后社會組織發育不完全導致公共服務供給多元化缺乏。

（三）政府角色轉變的挑戰

從20世紀80年代開始，重塑政府運動風靡西方各國，政府開始嘗試著調整自身在社會中的公共性角色，努力尋找新的力量來共同應對公共服務的挑戰，尤其是在基層社區服務方面。政府必須適時調整在社區服務中的角色并進行重新科學定位，其中的一個重要路徑就是廣泛吸納各類社會組織、各基層社區、各企業等參與到公共服務地供給之中，形成公共服務的合作網絡，以滿足社會中日益多元的服務需求，實現更高的資源利用效率。

因此，對于城市中的基層政府而言，城市化進程既需要解決已有的公共服務問題，也要為隨之而來的中產階級的公共服務品質升級埋單。這些挑戰既需要自上而下的頂層設計，也有賴于公共服務職責體系的重新梳理，但更需要城市政府的創新思維。對于基層政府而言，關鍵在于如何在中央頂層設計與自身創新的互動中不斷提高公共服務供給能力，盡可能調動市場、社會的多重資源，綜合運用現代信息技術、體制機制創新等多種手段，以有效解決公共服務供給問題。

二、社區服務的“網絡化”：上城創新之道

作為杭州市面積最小、人口老齡化程度高、困難家庭較多的中心老城區，上城區公共服務問題尤顯突出，也備受關注。近年來，上城區政府始終把“謀民生之利、解民生之憂”作為中心工作，圍繞打造“東方品質體驗區、幸福和諧示范區”目標，著力在民生保障和改善方面進行不斷探索和實踐，顯著提升了居民群眾的滿意度和幸福感。

（一）激發社會組織活力，推動公共服務社會化

一是創新理念，以激發社會組織潛能為導向培育社會組織發展。上城區首次提出“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”發展思路，創新社會組織培育的理念，其具體內容就是從征集民眾意見中明確社會需求，整合包括黨和政府、企事業單位和社會組織在內的社會力量，共同扶持社會組織發展，不斷激發社會組織潛能；把社區社會組織培育發展工作納入“四評一結合”和諧社區考核評價體系，以資源整合、居民滿意、社會需求和社會發展等方面，啟動社會資金參與社會建設，加大社區社會組織的培育力度，提升社區居民自治能力，推進基層社會管理創新。

二是搭建平臺，多層級構建社會組織發展服務網絡。上城區按照以大帶小、以點帶面、上下聯動、多點輻射的發展模式，建立“民政備案、街道管理、社區落地”機制和幫助社區社會組織開展服務活動的社區社會組織分級管理制度。如設立了“區級社會組織服務中心、6個街道社區社會組織服務中心、54個社區社會組織聯合會”的區、街、社區三級網絡。依托“三級平臺”服務網絡，為社區社會組織提供政策、場地、資金扶持，引導社會組織有序參與公益服務和社會管理，構建政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，形成基層社會管理的大協同格局。

（二）構建社區互動網絡，實現公共服務的合作提供

一是構建政府與社區協同的社區大服務體系。2009年開始，上城區創新社區服務理念，構建起政府、社區、社區社會組織共同參與的“333+X”社區大服務體系?！?33+X”指提倡服務民生為本、主體三位復合、發展分類推進的3大管理理念，在社區層面確立政府、社區、社會3大參與主體，通過公共服務站提供公共服務、居委會提供公益服務、社會提供商業和便民利民服務的3大服務架構，衍生出3個主體提供的與生活密切相關的X個服務項目，形成包括“理念、主體、功能、路徑、服務、保障”在內的大服務網絡體系。共建、共治、共享的“333+X”社區大服務體系已經被民政部確定為中國和諧社區“上城模式”，并向全國推廣。

二是搭建社區公共服務信息平臺。利用“三網融合”技術，開發“生命旅程”軟件，升級“e家人”社區事務管理系統，建立居民信息準確度更高、類別更豐富的居民數據庫，確保區、街、社三級數據一次輸入，資源多方共享，從而提升了社區服務的整體質量。開設社區頻道，每個社區都有自己的“社區是我家”頻道，內容主要包括“社區公告”、“社區組織”、 “社區信息”、“社區活動”等欄目，社區頻道還擁有“點對點”的信息發送功能，如定向對低保戶、殘疾人士、離退休老人等弱勢群體發送福利、補助等信息，讓信息傳遞更具有針對性。

三是以社工建設推動社區服務多元體系建設。為做好社會工作者的培養、使用、評價和激勵工作，建立培訓與考試機制、素質提升機制、工資福利增長機制、管理與評價機制、職務選拔機制等“五大機制”。以區社會工作協會為載體，統籌上城全區社會工作人才隊伍；在杭州市率先成立專業的社會工作服務機構——望江社會工作服務社；打造“王丹營養工作室”、“顧老師好心情工作室”等個性化社會工作服務室，形成了區、街、社三級聯動的社會工作服務平臺。目前上城區共有（助理）社會工作師253名，其中初級197名，中級56名，社會工作者持證率已達36.93%。上城區在“e家人”社區事務管理網上開發了社區工作者績效考核系統，成為杭州市首個社工管理電子平臺。

三、上城區社區服務創新模式對政府治理變革的啟示

上城的公共服務創新可以概括為兩大體系，即通過信息技術平臺創新整合了多方資源、通過激活社會活力提升了社會參與能力。這兩大體系相輔相成，相互作用，共同促進了上城區社區服務體系的良性發展，同時對政府治理變革和機制創新具有重要的啟示意義。

一方面，以信息技術平臺整合相關要素。信息技術的快速發展是城市化進程中不可阻擋的歷史潮流。對政府創新而言，信息技術發展為服務型政府的整合創新創造了條件，信息技術平臺使很多過去難以實現的跨部門協同合作得以可能?？梢哉f，規范化一致性的制度和現代信息技術是整合不同要素的兩個方面。尤其是大數據時代的來臨，政府需要積極借助各種信息技術平臺數據庫，進行數據分析、整合與挖掘，從而更好地使政府的服務與民眾的真實需求對接，更好地使政府管理順應時代發展的新趨勢。

另一方面，以機制創新激活社會活力。公共服務的多元需求需要激發社會共同參與公共服務的供給，但過去的政府管理傳統往往缺乏與社會互動的制度設計和經驗，因此，政府推動社會參與需要在政府權力和社會權力之間找到平衡機制，這種平衡機制既要發揮政府的主導作用，又不至于限制社會的發展。這主要體現在兩個方面：其一，側重于間接培育而不是直接干預模式；其二，致力于推進社會網絡建設而不是強化政府作用。只有這樣，才能實現政府治理的現代化和公共服務的多元供給，促進政府與社會的協調發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.人民日報，2012-11-9.

〔2〕McKinsey Global Institute， Preparing for Chinas urban billion， 2009.3.

〔3〕Fang ，Chuang-lin， The urbanization and urban development in China after the reform and opening up， Economic Geography， 2009.

〔責任編輯：陳玉榮〕