基于產權與治理的集體企業監管形式創新

董宏宇 郝靈艷

摘要：集體企業的監管應符合其產權、治理結構的特性，順應經濟和社會改革發展的要求，從行政干預式的管理向產權管理過渡。在集體企業終極所有權未能明確的現行法律和制度環境下，優化和創新監管形式仍有一定的空間。將集體資產監督管理機構打造為“法人化”的、具有法律主體地位的產權代表，依法行使對集體資產的監督管理和保值增值，是目前彌補監管機構法律定位缺失、打通集體企業間資本紐帶的有效途徑，并可為集體企業未來的全面改革奠定良好的法制化基礎。

關鍵詞：集體企業;監管;產權;治理結構

城鎮廠辦大集體企業發端于20世紀70年代末、80年代初，大多為安置返城知青和待業青年而設，是當時的特殊歷史背景下承擔特殊使命的特殊經濟組織。這種特殊的經濟組織先天不足、后天失調，雖歷經三十余年的演變，其產權性質依然模糊、治理結構依然缺失。從最早的勞動服務公司到集體所有制企業，再到后來的集體所有制企業的改制、改組，集體企業的內涵發生了很大的變化，不再特指集體所有制企業，還包括集體所有制企業出資成立的公司制企業和股份合作制企業等。

集體企業的產生、發展過程，主辦單位（或主管單位）的監管伴其左右。雖歷經起步、發展壯大、改革重組等階段和產權界定、主輔分離等外部監管環境的變化，但行政隸屬的干預式監管特色并未發生根本性的改變。2011年以來各地集體企業經過改制改組，產權屬性得到了凈化、監管體系得以健全、發展能力得到提升，進入了新的發展階段。在當前我國全面深化改革的背景下，集體企業的監管形式仍有優化、創新的空間，從而更好地服務于經濟社會發展。

一、集體企業的產權特性：終極所有權仍然難以明確

20世紀七八十年代最早產生的集體企業是由國有企業批準或資助興辦的經濟實體，當時我國尚未有完整的企業法人登記管理辦法，集體企業從法律定位上講僅僅是依附于主辦國有企業存在的附屬經濟單位，并不具備獨立的市場主體資格。1991年國家頒布《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》（以下簡稱《集體所有制企業條例》）后，集體企業開始以集體所有制的組織形式在工商行政機關登記注冊，具備了企業法人資格。90年代后期，集體企業進行了股份制改革、公司制改制等，形成產權表現形式更為復雜的企業組織形式，包括集體所有制法人共同出資、集體所有制法人和自然人共同出資的公司制企業以及集體所有制（股份合作）企業等。

集體企業組織形式以法律的權威確認了以何種商事登記方式存在，獲得依法經營的資格。但僅從集體企業的組織形式上是很難看清楚法律意義上的產權歸屬問題，必須根據不同組織形式下的終極所有權或實際控制權的確認，才能對集體企業的產權性質窺其一斑。

（一）集體所有制企業的產權表現為“共同共有”

根據《集體所有制企業條例》，城鎮集體所有制企業是指財產屬于勞動群眾集體所有、實行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經濟組織。也就是說集體所有制是一個由部分成員所構成的團體對社會的一部分特定的生產資料擁有不可分割的所有權。集體所有制企業的職工既是勞動者，也是企業資產的所有者，其產權表現為共同共有。“共同”為抽象意義上集體企業成員所組成的一個“集體”;“共有”是集體企業內的成員人人都有份、共同擁有，但具體每個人各自占多大的份額是不清楚的。集體所有制企業的終極所有權是模糊的、不確定的。

（二）集體所有制（股份合作）企業的產權相對明晰

集體所有制（股份合作）企業由集體所有制企業改制而來，是一種特殊類型的企業。我國沒有出臺《股份合作制企業法》，各地區出臺的暫行辦法對集體所有制（股份合作）企業的界定標準有很大的差異。一般而言，集體所有制（股份合作）企業是以合作制為基礎，實行以勞動合作與資本合作相結合，按勞分配與按股分紅相結合，職工共同勞動，共同占有生產資料，利益共享，風險共擔，股權平等，民主管理的企業法人組織。

集體所有制（股份合作）企業是資合、人合相結合的企業組織形式，一定程度上界定了產權的歸屬。但由于各地區所規定的暫行辦法不盡相同，有些地方政府的文件將股份分為基本股、積累股和期限股，在表決權、獲得股息權及是否擁有繼承權做出了不同的規定。也有的地方政府文件規定集體所有制（股份合作）企業的股權分為職工個人股、集體共有股、社會個人股、社會法人股等，適度向本企業以外的具有法人資格的企業、事業單位、社會團體以及其他經濟組織、自然人轉讓股份。

（三）公司制的集體企業具備了現代企業的產權特征

1993年我國公布實施《公司法》后，集體企業的改制主導方向是公司制改革，按照現代企業制度的治理結構改制為有限責任公司或股份有限公司。相對于股份合作制企業而言，這兩種企業組織形式的優勢是非常明顯的。首先，理論上比較完備，從兩種企業誕生以來，關于這兩種企業在法學上的研究，可謂洋洋大觀。其次，立法上比較完善，特別是經過對《公司法》的多次修改，基本上使公司在運作中遇到的問題處理作到了有法可依。就公司制的集體企業而言，股東是明確的，股權相應也是明晰的。但追根溯源，這些股東中的集體所有制企業本身的終極所有權是不清晰的。

（四）集體企業的產權界定仍然還有很長的路要走

1996年，原國家經濟貿易委員會、財政部、國家稅務總局聯合下發了《城鎮集體所有制企業、單位清產核資產權界定暫行辦法》，第一次對集體企業進行了有組織的產權界定。此后政府對集體企業的職能管理部門并不明確，對集體企業的產權界定更無相應的政策規定，造成十余年的真空期。由于缺乏必要的法律和政策支持，集體企業的產權界定仍然有很長的路要走。

二、集體企業的治理結構特性：法律基礎不同，差異較大

依據《公司登記管理條例》所設立的集體企業為公司制企業，根據《企業法人登記條例》所設立的集體企業為非公司制企業。由于兩類企業所依托的法律基礎不同，決定了其治理結構各具特色。集體所有制（股份合作）企業盡管同為非公司制企業，但因其股權設置的獨特性，形成了混合型的治理結構。

集體所有制企業的最高權利機構是集體企業的職工（代表）大會，相當于公司制企業的股東會。集體企業實行廠長（經理）負責制，相當于公司制企業的經營層，但公司制的經營層是一個群體。廠長（經理）對企業職工（代表）大會負責，是集體企業的法定代表人。

改制為公司制的集體企業，按照《公司法》中關于法人治理結構的制度安排確定決策機構、執行機構及監督機構的制衡機制。股東會或者股東大會，由公司股東組成，所體現的是所有者對公司的最終所有權;董事會由公司股東大會選舉產生，對公司的發展目標和重大經營活動決策，維護出資人的權益;監事會是公司的監督機構，對公司的財務和董事、經營者的行為發揮監督作用;經營層由董事會聘任，是經營者、執行者。

集體所有制（股份合作）企業的治理結構兼具集體所有制和公司制企業的部分特征，實行股東大會和職工（代表）大會合一的制度，股東和職工（代表）大會是企業的權力機構。根據企業的規模，企業自主確定是否設立董事會及設立監事會或者監事。集體所有制（股份合作）經營層仍然按照集體所有制企業實行廠長（經理）負責制。

三、建立監管機構與產權代表統合的監管形式

（一）監管方式的演變

集體企業的主辦單位對集體企業的監管方式先后經歷了行政化管理和半行政、半產權管理的兩個階段。在公司法出臺之前，集體企業雖然具備一定的經營自主權，但在業務、人員等方面與主辦單位具有千絲萬縷的聯系，為達到對集體企業的控制，不可避免地使用行政化手段。在產權管理和現代企業制度逐步完善的過程中，主辦單位認識到集體企業的產權與國有產權之間有著天然的鴻溝，為做到依法經營，從而采取一定的“隔離措施”，表面上尊重集體企業的獨立產權，實際上仍實施一定程度的行政化管控。這種形式上獨立的市場主體與實際的依附關系表現為半行政、半產權管理。

（二）做實出資人與監管體系的法制化

集體企業的主辦單位不是法律意義上的股東（出資人）。即使在集體企業的創立、發展過程中曾有部分資金的注入或物質的支持，但因沒有嚴格的產權界定，主辦單位難以股東身份行使出資人權利。在目前產權界定的配套法律、政策缺失的情況下，必須承認集體企業所有權的完整性和獨立性。

2011年以來部分行業推行的加強集體企業管理的措施有了很大的進步，包括建立集體資產經營平臺和集體資產監督管理委員會。集體資產經營平臺作為集體資產的出資人代表，與同一主辦單位所監管范圍內的集體企業建立產權紐帶關系，起到了明晰產權、理順投資級次的作用。但如果建立縱向的省、地市、縣集體企業資本紐帶關系則有很大的法律障礙。集體資產監督管理委員會發揮了主辦單位領導層的高效決策作用和一定意義上的集中。但由于沒有明確集體資產監督管理委員會在集體企業治理結構中的具體位置、與單個的集體企業的治理結構之間的關系，因此僅僅是內部的一種議事機構，不具備法律意義上的決策機制，更不具備獨立的法人主體地位。因此，在推進集體企業的改革過程中，應充分考慮到這些問題的復雜性，更加客觀、審慎的完善對集體企業的監管，做實出資人主體和建立法律化的監管體系。

（三）監管機構與產權代表統合的監管形式

十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟，并強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。可見集體資本仍將以一種獨立的產權形式存在。集體企業的出資人在目前無法追溯到自然人的情況下，要盡量通過改革、改制，歸集為“集體法人”所有。這個“集體法人”是集體企業的聯合體，也是集體企業職工的聯合體，可以將目前的集體資產監督管理委員會注冊為社團法人或基金，擔負“集體法人”的角色。有利于以資本關系為紐帶，做實出資人管理機構，實現集體企業出資人與決策者的統一，保障集體企業監管的法律有效性。

按照十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用，是否意味著集體企業可以不去監管？在集體企業沒有落實終極所有者、仍帶有“集體基因”的情況下，對集體企業的監管職能就不能放棄。依法合規的監管是在保護中發展，以便為未來合適的時機推進全面改革創造良好的法制化條件。

（作者單位：董宏宇，中交一航局房地產開發有限公司;郝靈艷，國家衛計委科研所）