電子證照檔案管理存在問題及對策分析

白穎 韓立洋

摘要：本文指出電子證照檔案管理中存在紙質證照與電子證照并存，未能集中統一管理；電子證照檔案標準缺乏；應用流程不明晰等問題，提出推進電子證照檔案業務系統的應用平臺建設；制定標準，加強規范引導；完善電子證照檔案應用流程，提高電子證照檔案服務效率的措施，為電子證照檔案管理提供借鑒。

關鍵詞：電子證照檔案檔案管理應用流程

證照檔案是政府部門和能夠取得第三方資質的服務機構依法出具的具有法律效力和保存價值的各類批文、證件、執（牌）照、鑒定報告、證明材料等文件。隨著信息技術的發展和現代企業制度對辦公效率的要求，電子證照檔案應運而生。電子證照檔案是一種數字形態的證照，它遵循相關安全和技術規范，由計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的證照信息記錄。電子證照檔案的管理和應用，依托電子證照管理系統，完成電子證照檔案的制作、存儲、信息查詢和交換共享，為政府部門在線審批、在線查詢、在線利用提供服務。電子證照檔案的管理，解決了紙質證照反復提交造成的資源浪費，節約了社會成本；電子證照檔案的使用，是國家規范企業監管的重要抓手，也是企業維護自身合法權益的重要依據；電子證照檔案的應用，提升了政府的辦公效率和協同辦公能力，可見在此背景下對電子證照檔案進行有效管理意義重大。

一、電子證照檔案管理現狀

2013年12月，福建省宣布首批省直部門涉企電子證照系統正式開通，它也成為全國第一個整體推進電子證照應用的省份。其中，首批共有25個部門、200種涉企電子證照開通使用，這意味著企業在申請這200種事項時，獲得紙質證照的同時，也將領取到相應的電子證照。換句話說，未來企業辦理其他證照時，只要通過電子政務平臺，就可以實現電子證照檔案的在線查驗和傳遞，政府部門也可以通過在線預覽，在電子政務平臺內實現審批，加蓋電子印章，實現無紙化操作。電子證照檔案的產生減少了因攜帶大量資料以及資料復印件帶來的不便，降低了因證照丟失給企業帶來的商業風險和經濟損失。

作為電子證照檔案應用的先行者，泉州市政府先后建立了“網上審批管理信息平臺”、“行政執法信息平臺”、“政府采購信息平臺”和“建設工程招標投標信息平臺”等具有電子政務和電子監察功能的管理系統。同時，國稅、地稅、醫保、社保、公安局出入境、交警、自來水、電力等面向企業和社會的行政審批服務項目也分別建立了各自的網絡管理系統。

目前，電子證照檔案生成流程支持兩種方式生成的電子證照，一是通過人工二次錄入掃描生成的電子證照，通過發證單位對存檔的紙質電子證照進行數字化或者是用戶應用電子證照時，到有資質的單位進行證照鑒定，生成電子證照；二是通過電子證照采集，在電子證照頒發的過程中完成電子證照檔案的生成工作或者是在業務流程中明確所需要的電子證照檔案，開設端口，設置采集程序，完成對所需電子證照檔案的采集工作。如圖1所示。

二、電子證照檔案管理中存在的問題

（一）布局分散，紙質證照與電子證照并存，未能集中統一管理

電子證照種類多樣，包括具有法律效力的各類批文、證件、執（牌）照、鑒定報告、證明材料等文件。上述文件形成部門之間尚未形成統一的電子證照檔案共享平臺，部門間各自為政現象還比較普遍，涉及各個部門的電子證照檔案的業務系統和高效的電子證照檔案資源管理模式與服務平臺建設，未能滿足多個部門協同辦公的要求。同時，由于早期信息化水平相對較低，傳統證照信息記錄方式仍為紙質檔案記錄方式，尚未采用信息化記錄方式，使得紙質證照和電子證照檔案并存。從長期來看，這樣會影響到電子政務的推廣，進而制約政府和企業信息化的應用和普及。

（二）電子證照檔案標準缺乏，需要制定專業標準

電子證照的生成、審批、利用、歸檔都需要建立一套嚴格的標準，并且這套標準必須全面可行，既要符合國家規范，又要符合企業的特點和個人的需要。從目前來看，國家層面缺乏關注，尚未有直接針對電子證照管理和應用的標準；地方層面的實踐缺乏深度，盡管福建省出臺了《推進文件證照電子化應用創新行政審批模式的實施意見（暫行）》，從總體上對其進行了標準的設計，但專業標準制定進程滯后于電子證照推進速度，其后果是對電子證照應用標準、生成標準、內容與格式標準、信息安全標準缺乏統一的規定，進而使得部門間對接不暢。

（三）電子證照檔案應用流程亟需改善

目前，電子證照檔案應用流程包括：證照生成、證照頒發、證照申報、證照應用、證照鏈分析。由于各應用流程之間的界限不清晰，較為經常出現的問題是：第一，各行政單位在受理、審批相應的事項時，由于沒有形成專業的證照信息庫，使得證照信息重復使用率低；第二，公眾、企業進行相同項目申報時存在重復提交證照的情況，影響行政服務能力的提高；第三，申報材料中的證照信息無法及時校驗，使得證照的真假無法識別。

三、電子證照檔案管理對策

（一）推進電子證照檔案業務系統的應用平臺建設

一是加強電子證照檔案基礎性工作建設，統一編碼規范，根據證照的內容，分析共性、優化差異，形成滿足不同單位對證照內容的共同需求。對已經辦理業務系統進行調研，結合各類證照的頒發流程與制證過程，采用數據采集、證照掃描、審批系統提取等方式實現對證照信息的全覆蓋，使歷史數據自動入庫。進而通過建立證照數據采集平臺，形成證照信息大全。二是采用企業和個人門戶的方式建立電子證照檔案公共服務系統，該系統具有查閱和審批申報功能，涉及證照發放、用戶管理、個人消息定制、個人消息提醒等模式，以實現專業化和個性化的服務，為政策導向提供服務。三是加強電子證照網上審批平臺建設，將辦事節點過程中的紙質證照替換成電子證照，不僅解決了紙質重復提交問題，還能更好地打造電子證照檔案全流程應用平臺。其中，網上審批流程的節點包括：證照受理、證照驗證、證照辦理、證照管理、原件召回、證照糾錯、證照添加等。

（二）制定標準，加強規范引導

國家層面進行引導的同時，也要鼓勵地方的試點和實踐探索。建議電子證照檔案主管部門在進行頂層設計時，出臺涉及電子證照檔案生成、數據填報、數據處理、數據封裝、數據管理、證照集中庫建設、公共服務平臺建設標準等標準和規范。同時，地方層面的探索可以從如下方面展開：制定電子證照檔案數據著錄標準、電子證照檔案數據庫建設標準、政府部門數據和技術共享標準、電子證照檔案應用服務標準、電子證照檔案簽章系統、電子證照檔案數字化掃描標準，以保證電子證照檔案管理符合標準。此外，開展證照檔案業務調研，充分了解證照檔案的形成規律，以便制定電子證照檔案相關標準和規范時能夠有的放矢。

（三）完善電子證照檔案應用流程，提高電子證照檔案服務效率

一是引入“避免二次上報”技術，降低重復率，減輕申報工作量。證照審批部門審批完畢后，根據統一的數據規范，將批文、證照信息錄入到電子證照共享體系里，提高電子證照檔案的重復使用率，為其他事項提供電子依據。二是推廣電子證照檔案全流程網上審批，從審批事項申報入手，除了提供窗口受理以外，完善網上申報機制，實現互聯網申報、查詢與辦結，進入審批共享庫，通過驗證后進入，減少審批時大量的重復驗證工作。三是根據需要改造業務系統、辦公系統、審批系統，嵌入電子證照檔案生成、管理、分發和安全保管功能，實現與電子證照檔案數據庫的無縫對接，支持電子證照檔案查驗和核對工作。

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作者單位：中國航天科技集團公司航天檔案館