淺析農民工參加基本養老保險存在的問題及對策分析

李凡 劉建佳

摘要：我國的養老保險制度取得了重大的進展，但涌入城市的農民工參加養老保險的問題就一直難以很好的解決。農民工就業穩定性不強，在養老保險方面存在著繳費難、轉移難、保障難等問題。因此，建立和完善新型的符合農村實際的社會保障體系已經迫在眉睫：分類保障，分步推進;多種方式進行補貼，降低社會保險繳費率;實行養老保險城鄉統籌，建立彈性社會保障制度;促進農民工觀念的轉變;暢通農民工維權渠道等是其主要對策。

關鍵詞：農民工;養老保險制度;保障體系

一、我國基本養老保險制度實施現狀

養老保險又稱老年保險，是指國家通過立法強制建立養老保險基金，被保險人符合法定條件時，可以從養老保險基金中領取養老金，以保障其基本生活的一種社會保障制度。經過近二十年的改革，我國的養老保險制度取得了重大的進展，主要表現在：一是養老保險制度的逐步完善，基本上建立了養老保險體系的“廣覆蓋”，統一了養老保險繳費比例，并解決了行業統籌分割的局面，而且在統籌層次上實現了省級統籌。二是“多層次”的養老保險體系逐步形成。除了基本養老保險之外，我國鼓勵建立了企業年金、職業年金以及個人儲蓄保障。三是養老保險的參保人數和養老保險基金的收入逐年增長，養老保險待遇逐年提高，據《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截止2013年年末全國參加基本養老保險人數為81968萬人，比上年末增加3172萬人。年末城鄉居民基本養老保險參保人數49750萬人，比上年末增加1381萬人。其中實際領取待遇人數13768萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2052億元，比上年增長12.2%。基金累計結存3006億元。

雖然我國的養老保險制度取得了重大的進展，我們也應該注意到，在實行統一的養老保險制度中，還存在一定的問題，比如農民工參加養老保險的問題就尤其嚴重。據統計，2013年末全國就業人員76977萬人，全國農民工總量為26894萬人，比上年增長2.4%。其中，外出農民工16610萬人，增長1.7%;本地農民工10284萬人，增長3.6%。而農民工參加城鎮職工基本養老保險人數僅為4895萬人，占全國農民工總量的18.2%。在廣大農村地區90%以上的農村人口沒有參加養老保險。這種養老保險制度的嚴重失衡已經妨礙了社會公平的實現。

長久以來，“城鄉分治”是我國基本社會格局，城鎮地區是社會保障制度改革重點地區，受國家扶持也較多，在經濟體制改革初期，這種“剪刀差”的政策實現了工業資本的積累。隨著工業化、城鎮化的發展，大量農村富余勞動力從農村流向城市，從農業流向非農業。外出務工的農民已成為我國產業工人的主體，推動國家現代化建設的重要力量，為經濟社會的發展做出了巨大貢獻。但目前農民工就業穩定性不強，而現代社會保障制度無法將他們納入城市社會保障系統，農村社會保障又長期受到忽視，養老保障體系不完善，經濟基礎薄弱，導致數億計的最有保障需求的農民被長期排除在社會保障之外，利益得不到充分保障。因此，建立和完善符合農村實際的新型社會保障已經迫在眉睫。

二、農民工參加基本養老保險存在的主要問題分析

農民工即進城務工的農村居民。《國務院關于解決農民工問題的若干建議》中將農民工定義為：“他們戶籍仍在農村，主要從事非農業生產，有的在農閑季節外出務工，亦農亦工，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。”他們具有以下特點：一是具有農村戶籍;二是從事非農業生產;三是長期在城市就業。

與城鎮職工相比，進城務工的農村居民由于工作變動頻繁，流動性大，養老保險關系不穩定，增收和參保具有很大的困難。具體體現如下：一是繳費難。現行城鎮居民養老保險制度規定繳費標準較高，而農民工工資收入普遍偏低，使用農民工較集中的用工單位普遍經濟承受能力也較低，從而導致參保率總體很低。二是轉移難。農民工就業流動性強，而且目標地轉不確定，由于戶籍制度的限制，他們往往被排擠在城鎮社會保障體系之外。在從事了臟活、累活、險活并接受低收入待遇的同時，卻很少享受到養老、醫療等相關福利。而現行城鎮職工養老保險制度規定的是：養老保險關系轉移時，只轉移個人賬戶資金，用人單位繳納的社會統籌基金不轉移，而這才是養老保險繳費基金中的大頭。現實的狀況是，許多參加了城鎮職工養老保險的農民工在轉移就業時因養老保險轉移制度的地域差異而選擇退保，這實際上損害了農民工的養老保險權益。三是保障難。我國的社會保障制度還不完善，2011年頒布實行的《中華人民共和國社會保險法》對進城務工的農村居民問題未作具體規定，各地對于農民工參加養老保險規定也存在一定差異。法律的缺失和低“硬度”以及缺乏明確的責任追究條款等，使得維權工作缺乏力度，農民工養老保險權益無法得到有效保障。而農民工普遍自身也缺乏保障意識，認為養老是幾十年以后的事，抱著走一步算一步的想法，對于部分企業不給予參加養老保險而采取默然的態度，或者是自己不參加、不持續參加養老保險。

三、推進農民工參加基本養老保險的主要對策

（一）分步推進全面養老進程，建立多層次的養老保險體系

為實現社會保障的整體公平，推進養老保險制度建設的重要性與必要性不言而喻。但是，實現社會保障的整體公平是一個長遠的目標，養老保險制度的建設也不是一蹴而就的。現階段，各地區的社會保障水平不高，養老保險建設方面地區差異性大，在實現城鄉一體化的養老保險制度上采取循序漸進的實施方式，分步推進養老保險制度。引導其與經濟發展水平相適應，與城市化進程相一致。

首先從實際出發，低水平起步，做到籌資和待遇標準與經濟發展等各方面相適應。再優先制定推進被征地農民、外出務工農民及城鎮農轉非居民的養老保險政策，建立健全農民工養老服務的財政補貼制度。而隨著經濟的發展，籌資水平和統籌層次的逐步提高，在基本實現了對農村、城市適齡居民的養老全覆蓋后，縮小養老保險制度的水平差距，最終實現制度框架的基本統一。加快建立健全以基本養老保險為主，以企業年金、職業年金和商業養老保險等多種形式補充的覆蓋城鄉的多層次的養老保險體系，實現養老保險制度的可持續發展。

（二）強化政府責任，積極探索建立適合農民工特點的彈性社會保障制度

政府在宏觀調控方面有著天然的優勢，必須在養老保險制度建設中居絕對的主導地位，為人民公眾提供基本的“底線”保證，在制度的有效運營和持續發展方面發揮積極作用，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責。尤其要加強對農民工社會養老保險制度運行中的監督和管理，要建立健全政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與的工作機制，明確目標任務，精心組織實施，使國家出臺的相關法律、政策能落到實處，促進社會公平公正的實現。

我國的社會養老保險制度區域協調性很差，具體表現在排斥外來人員，不能有效實現區域的銜接，嚴重阻礙了勞動力的正常流動。政府應發揮在制度設計和創新方面的優勢，協助地方實現養老保險制度的區域協調，加快研究社會保險費和社會保險關系隨人轉移的具體辦法，積極探索建立符合農民工特點的過渡性、靈活性的養老保險制度建設，實現養老保險制度城鄉銜接乃至整合，做到進一步使農民工能成為城鎮職工養老保險強制參保對象，退一步能參加新型農村社會養老保險。實現不論戶籍的城鄉基本養老保險制度一體化，促進城鄉統籌的社會保險制度建設。

（三）創建多元養老投入機制，降低社會保險繳費率

我國現行的社會養老保險制度模式是社會統籌與個人賬戶相結合，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資結構。基本養老保險服務由政府、社會和個人三方合理分擔費用，按照分級負擔的原則合理劃分中央和地方的養老投入責任。養老保險籌資途徑中個人繳費是基礎，集體補助是補充，有條件的集體經濟組織應當對參保人繳費給予適當補助。政府結合我國國情力所能及的實行繳費補貼政策，以多種方式建立農村養老保險補貼制度，如通過“產品換保障”、“以土地換保障”等方式，將貧困農民納入社會保障體系。公共財政要全程支持農村基本養老保險制度建設，降低農民工參保門檻，調動農民工的參保積極性，提高養老保障水平。

（四）健全養老保險制度立法建設，暢通農民工維權渠道

我國社會保障制度還不完善，尤其是養老保險制度的立法不健全，實踐中用工單位不給農民工參加養老保險等侵害農民工權益的違法行為時有發生，農民工參保的權益難以保障，政府要加快探索、構建一個健全的社會保障制度的法律框架并加以實施，以增強養老保險制度的權威性和穩定性，為農民工參保提供制度上的保障。

為更好地保障農民工的合法權益，要加強對農民工的法律援助和法律服務工作。增加法律援助點和法律服務工作的建設，簡化法律援助的程序，擴寬農民工獲得權力救濟的途徑，加大普法宣傳，提高農民工的參保意識和維權意識，積極引導農民工保障自己的合法權益。

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*基金項目：2014年湖南省大學生思想道德素質提升工程省級項目——啟航創業教育輔導員團隊，編號14F16。

（作者單位：湖南工業大學法學院）