基于多中心治理理論的失地農(nóng)民就業(yè)安置研究

周綠林 顧晶晶

摘要：隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量也隨之增加。平昌新城作為蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)典型的安置區(qū)，面臨城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，而妥善解決因拆遷帶來的失地農(nóng)民就業(yè)安置問題至關(guān)重要。基于多中心治理理論，文章認(rèn)為失地農(nóng)民就業(yè)安置的主體包括政府、社會(huì)及失地農(nóng)民本身。根據(jù)多中心治理理論具體分析影響失地農(nóng)民就業(yè)安置的原因，在此基礎(chǔ)上提出完善失地農(nóng)民就業(yè)安置的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民就;業(yè)安置;多中心治理理論

一、引言

我國目前正處于快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，用地規(guī)模不斷膨脹。城市用地大部分來源于周邊的農(nóng)業(yè)用地，大量的農(nóng)民也因此失去了賴以生存和養(yǎng)老的根本，成為新的社會(huì)群體—失地農(nóng)民。截至2011年，我國完全失地農(nóng)民已經(jīng)高達(dá)4000萬～5000萬人。據(jù)預(yù)測，2030 年將達(dá)到1.2億人左右。失去土地后的農(nóng)民生產(chǎn)、生活和就業(yè)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而我國為失地農(nóng)民普遍采取的是貨幣安置和住房安置，平昌新城對(duì)失地農(nóng)民也主要是住房安置，這種安置方式?jīng)]有解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，不利于就業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)是我國“十八大”后重點(diǎn)探索的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一。 2013年5月，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），標(biāo)志著中國第一個(gè)以現(xiàn)代化建設(shè)為主題的區(qū)域規(guī)劃正式頒布實(shí)施。《規(guī)劃》明確規(guī)定：“要深入推進(jìn)對(duì)失地農(nóng)民戶籍管理制度改革，加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，為失地農(nóng)民免費(fèi)提供就業(yè)信息、職業(yè)介紹等服務(wù)。”

江蘇省鎮(zhèn)江新區(qū)的平昌新城即為蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)典型的安置區(qū)之一，面臨加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，而妥善解決失地農(nóng)民就業(yè)安置問題至關(guān)重要。

二、樣本概況及理論視角

（一）樣本概括

平昌新城是鎮(zhèn)江新區(qū)“萬頃良田”建設(shè)的配套工程，也是全國建設(shè)規(guī)模最大的拆遷安置小區(qū)。

安置區(qū)為失地農(nóng)民主要提供了住房安置，并給予每年850元/畝的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，同時(shí)，根據(jù)不同的年齡段發(fā)放相應(yīng)的生活保障待遇。此外，平昌新城成立了社區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)站，為居民提供就近的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)保障服務(wù)。

（二）理論視角

多中心治理理論，由美國著名行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）和埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）夫婦創(chuàng)立。多中心治理的主體是多元主體，包括政府、企業(yè)、非營利組織、公民社會(huì)、國際組織、社會(huì)組織等[4]。本文將多中心治理理論運(yùn)用到失地農(nóng)民就業(yè)安置中，認(rèn)為失地農(nóng)民就業(yè)安置的主體為：政府、社會(huì)組織以及失地農(nóng)民本身，才能更好地解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。

三、平昌新城失地農(nóng)民就業(yè)安置現(xiàn)狀

（一）平昌新城就業(yè)安置的基本情況

2014年3月至2014年4月對(duì)鎮(zhèn)江新區(qū)管委會(huì)和平昌新城居委會(huì)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行了現(xiàn)場訪談，了解安置區(qū)的規(guī)模、失地農(nóng)民的數(shù)量、就業(yè)安置等情況，同時(shí)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查。發(fā)放問卷660份，回收604份，有效問卷542份，有效率為82.1%。

1. 就業(yè)安置情況

失地農(nóng)民拆遷安置后的就業(yè)情況包括：繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)業(yè)、技術(shù)崗位、管理崗位、私營業(yè)主、打零工和長期雇工等（零工指工作期限在6個(gè)月以下，長期雇工在6個(gè)月以上），其中失地農(nóng)民自己找工作的占23.6%，通過社會(huì)途找工作的占48.8%，通過政府介紹的占19.2%。

2. 失地農(nóng)民職業(yè)穩(wěn)定情況

失地農(nóng)民近一年在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民中36.3%的人沒有變換工作，25.1%的人換過一次工作，21%的失地農(nóng)民一年內(nèi)換過兩次工作，而17.6%的人換工作的次數(shù)為三次及以上。

（二）平昌新城失地農(nóng)民就業(yè)安置存在的問題

1. 就業(yè)安置率較低

平昌新城已入住的失地農(nóng)民中有近30%的人仍然處于失業(yè)狀態(tài)，7.7%的人處于完全失業(yè)狀態(tài)，而國家2013年公布的全年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%，可見平昌新城就業(yè)安置率還是處于較低的水平。

2. 工作穩(wěn)定性差

近一年中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民36.3%的人沒有發(fā)生職業(yè)變化，也就是說63.7%的人都更換了工作，其中職業(yè)流動(dòng)三次以上的農(nóng)民為7.6%。由此可見，失地農(nóng)民工作穩(wěn)定性不算高，工作缺乏保障。而在已就業(yè)人群中有22.1%的人是打零工，即為暫時(shí)性就業(yè)，他們雖然可以通過某些暫時(shí)性的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)獲得收入，但這些生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)只是暫時(shí)的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到長期就業(yè)和體面勞動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，不利于失地農(nóng)民的長期發(fā)展。

3. 失地農(nóng)民就業(yè)意識(shí)淡薄

失地農(nóng)民的就業(yè)意識(shí)淡薄主要有兩點(diǎn)表現(xiàn)：一是不愿意就業(yè);二是自主就業(yè)意識(shí)不強(qiáng)。在問卷調(diào)查中有9.3%的失地農(nóng)民不愿就業(yè)，年齡主要是40～55歲，女性比例較多。他們表示政府每月都給予一定的補(bǔ)貼，部分家庭還有租賃收入，子女也都成家，沒有什么經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不需就業(yè)。這種小富即安的思想導(dǎo)致他們不愿意就業(yè);失地農(nóng)民就業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，他們寄希望于政府解決就業(yè)，由于平昌新城對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施的主要是住房和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用地單位“要地不要人”，使得失地農(nóng)民對(duì)未來的謀生感到彷徨。相當(dāng)一部分農(nóng)民感到工作比較難找，寧愿賦閑在家，也不愿外出務(wù)工。

4. 失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)難

自主創(chuàng)業(yè)對(duì)創(chuàng)業(yè)者的知識(shí)結(jié)構(gòu)、管理經(jīng)驗(yàn)、信息溝通等方面的要求較高，對(duì)不懂技術(shù)、信息閉塞，缺乏開拓市場能力的失地農(nóng)民來說創(chuàng)業(yè)的難度更大，雖說政府會(huì)給予失地農(nóng)民一定的拆遷安置補(bǔ)償款，并給予自主創(chuàng)業(yè)政策上的支持，但安置補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于創(chuàng)業(yè)投資所需資金，加上向銀行申請(qǐng)小額貸款難，政府減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策落實(shí)不到位等原因，失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)顯得艱辛又難以成功。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)安置存在問題的原因

1. 政府方面

政府方面的原因包括：第一，地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，簡單地認(rèn)為國家征地已給予貨幣補(bǔ)償，失地農(nóng)民的就業(yè)問題不是他們的責(zé)任，對(duì)解決失地農(nóng)民的出路問題采取回避態(tài)度;第二，缺乏就業(yè)培訓(xùn)，在與平昌管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)訪談中了解到，他們對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，側(cè)重思想意識(shí)的培訓(xùn)，即使是技能培訓(xùn)，也只注重理論培訓(xùn)，忽視了實(shí)際操作;第三，缺乏對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)保障，失地農(nóng)民工作不穩(wěn)定，大多是用工單位不與失地農(nóng)民簽訂勞動(dòng)合同，或者嫌棄失地農(nóng)民戶籍、技能等，很多失地農(nóng)民反應(yīng)在就業(yè)過程中無法保障自身的權(quán)益。

2. 社會(huì)方面

社會(huì)方面主要指失地農(nóng)民就業(yè)的大環(huán)境包括社會(huì)組織與社會(huì)歧視。缺乏民間組織性質(zhì)的就業(yè)中介。在走訪平昌新城的過程中，只發(fā)現(xiàn)兩家職業(yè)介紹所，而且這兩家介紹所的就業(yè)信息都是從政府發(fā)放的就業(yè)崗位信息中獲得的，并沒有根據(jù)市場需求提供人才供需信息。

就業(yè)過程中存在社會(huì)歧視。失地農(nóng)民求職過程中經(jīng)常因?yàn)樗刭|(zhì)低下、缺乏專業(yè)技能而受到歧視;對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民，戶籍壁壘是妨礙其就業(yè)的最主要因素。戶籍歧視嚴(yán)重限制了部分勞動(dòng)力的流動(dòng)，減少了他們的就業(yè)范圍。即使部分失地農(nóng)民具有一技之長，但由于戶籍制度的制約，大部分都是在一些次屬的、非正式的勞動(dòng)市場工作;勞動(dòng)報(bào)酬與城里的正式職工的勞動(dòng)報(bào)酬也因戶籍制度而存在不同。

3. 失地農(nóng)民本身

（1）就業(yè)觀念落后。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，土地被征用后，尋求新的職業(yè)是廣大失地農(nóng)民的唯一選擇，但大部分失地農(nóng)民缺乏非農(nóng)就業(yè)意識(shí)，不能夠積極外出尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。部分失地農(nóng)民認(rèn)為自己只適合務(wù)農(nóng)，無法從事其他行業(yè)。有些失地農(nóng)民則認(rèn)為土地被國家征用，就應(yīng)該得到國家的相關(guān)保障，存在等、靠、要的想法。還有部分人存在小富即安的觀念，認(rèn)為有國家每個(gè)月的補(bǔ)助，生活富足、無需就業(yè)。這些保守的就業(yè)觀念嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民就業(yè)。（2）失地農(nóng)民自身素質(zhì)較低。一方面，文化素質(zhì)普遍較低，平昌新城失地農(nóng)民本身文化素質(zhì)相對(duì)較低，年齡在40歲以上的基本以初中及初中以下的學(xué)歷為主;另一方面，勞動(dòng)技能低，失地農(nóng)民由于長期從事農(nóng)業(yè)耕作，勞動(dòng)技能單一，沒有非勞動(dòng)技能的失地農(nóng)民占52.4%，占調(diào)查總數(shù)的一半以上。

四、促進(jìn)平昌新城失地農(nóng)民就業(yè)安置的對(duì)策

（一）充分發(fā)揮政府在失地農(nóng)民就業(yè)安置中的主導(dǎo)作用

2014年3月13日鎮(zhèn)江市人力資源與社會(huì)保障局印發(fā)的《鎮(zhèn)江市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》規(guī)定，“將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”所以政府要重視失地農(nóng)民的就業(yè)問題，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，完善社會(huì)保障體系。

1. 加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)

首先，政府應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行思想教育，幫助失地農(nóng)民樹立正確的就業(yè)觀念;其次，提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)，平昌新城安置區(qū)為失地農(nóng)民建立的平昌大學(xué)正在建設(shè)中;最后進(jìn)行分層技能培訓(xùn)，對(duì)技能較低、年齡偏大的失地農(nóng)民開展基礎(chǔ)技能培訓(xùn)，對(duì)有一定技能、文化程度較高、年輕的人員開展專業(yè)技能培訓(xùn)，注重理論知識(shí)與實(shí)際操作相聯(lián)系，還可以通過對(duì)鎮(zhèn)江新區(qū)中小企業(yè)的調(diào)研，及時(shí)掌握新區(qū)內(nèi)技能人才的需求狀況，合理設(shè)置和及時(shí)調(diào)整培訓(xùn)專業(yè)，確保培訓(xùn)對(duì)象的針對(duì)性和有效性，提高培訓(xùn)對(duì)象的就業(yè)率。

2. 扶持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)

政府要積極鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。首先，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，提高創(chuàng)業(yè)的熱情;第二，創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為有創(chuàng)業(yè)意向的農(nóng)民提供咨詢服務(wù)，進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，為失地農(nóng)民收集市場信息等;第三，對(duì)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民可以通過給予一定的資金支持，如提供小額貸款擔(dān)保、減免稅收等。再次，在創(chuàng)業(yè)所需的相關(guān)證件辦理上，簡化其辦理程序，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供便利。

3. 加快建立和完善失地農(nóng)民就業(yè)保障和社會(huì)保障

盡快建立失地農(nóng)民就業(yè)保護(hù)制度，具體來說是要從立法上明確打破勞動(dòng)力市場的城鄉(xiāng)分割，完善戶籍制度，確立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，明確用工單位責(zé)任制，提高用工單位與失地農(nóng)民的勞動(dòng)合同簽訂率和履行率。

完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民實(shí)際上是完整意義上的城市居民，理應(yīng)享受同等社會(huì)待遇。因此政府有必要在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上構(gòu)建覆蓋失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系以及加快戶籍制度的改革。

（二）失地農(nóng)民提升自主擇業(yè)能力

1. 轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念

失地農(nóng)民應(yīng)該改變“等、靠、要”的思想觀念以及“小富即安”的思想，積極主動(dòng)尋找就業(yè)出路。

2. 增強(qiáng)就業(yè)技能

失地農(nóng)民應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自身知識(shí)和技能的缺乏，在轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)的把握每一次學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，選擇合適自己的技術(shù)技能培訓(xùn)班，提高自身的就業(yè)競爭能力;比較年輕的可以選擇參加一些專業(yè)技能培訓(xùn)以提高自身的知識(shí)水平， 盡量提高自身的文化素質(zhì)， 增強(qiáng)競爭力，大膽創(chuàng)新，勇于創(chuàng)業(yè)。

（三）發(fā)揮社會(huì)組織的作用

1. 發(fā)揮民間組織在促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)中的作用

新區(qū)管委會(huì)距離平昌新城較遠(yuǎn)， 直接為每個(gè)失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，可以成立一些民間組織性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。民間組織直接與失地農(nóng)民靠近，對(duì)失地農(nóng)民的思想、行為和需求掌握得比較充分，可以幫助轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想，為失地農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高就業(yè)市場信息，負(fù)責(zé)對(duì)創(chuàng)業(yè)的管理與服務(wù)。

2. 大力開發(fā)社區(qū)崗位

平昌新城建成后，人口相對(duì)聚集，其管理和服務(wù)的規(guī)范化和統(tǒng)一化要求將會(huì)越來越高。服務(wù)和管理需要大量的工作人員，如保潔工、保安員、家政服務(wù)人員等，這些都是比較合適失地農(nóng)民的崗位。在平昌新城建設(shè)的過程中，一定要把擴(kuò)大就業(yè)與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，適時(shí)開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位。此外，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共物品的提供，也必然會(huì)帶來大量的就業(yè)崗位，這些都將成失地農(nóng)民就業(yè)的去處。

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*基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)戶勞動(dòng)供給決策與就業(yè)發(fā)展研究”，項(xiàng)目編號(hào)：12CGL074。

（作者單位：江蘇大學(xué)管理學(xué)院。顧晶晶為通訊作者）