關于財政融資創新之策的政府和社會資本合作模式研究

孫光輝

[摘 要]政府和社會資本合作模式，作為新興的財政融資創新之舉，要加大鼓勵引導力度，科學篩選相關試點項目，充分認識和預見實踐中遇到或可能遇到的障礙和問題，制定完善有關政策，進一步拓寬社會資本投資領域，豐富政府投資項目融資來源，穩步實現政府和社會資本合作模式的健康發展，為經濟轉型升級提供強大的資金正能量。

[關鍵詞]財政；融資；社會資本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.013

“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”已被黨的十八屆三中全會確定下來。加快政府和社會資本合作（PPP）模式推廣應用并形成科學發展的制度體系，能夠極大拓寬新型城鎮化建設所需資金的融資渠道，有助于完善財政投入及管理方式，促進經濟轉型升級。在政府和社會資本合作（PPP）模式實踐應用過程中，需要加強指導，制定制度，完善政策，科學選定示范項目，積極探索，創新實踐，膽子要大，步子要穩，先行試點，穩步推開，實現健康可持續發展。

1 政府和社會資本合作（PPP）模式釋義

1.1 科學內涵

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，又可稱作“公共私營合作制”，指政府公共部門與私人部門之間，為合作建設城市基礎設施項目或者為提供某種公共物品和服務，彼此之間形成一種合作伙伴關系，以特許經營的方式明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

1.2 基本特征

可以概括為三條：合作伙伴、利益共享、風險共擔。從運作流程來看，政府和社會資本合作（PPP）模式包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等環節。與傳統的BOT等融資模式相比，政府和社會資本合作（PPP）模式最大的不同在于：在政府和社會資本合作（PPP）模式中，政府部門與社會投資人的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個生命周期。首先政府部門以項目發起人身份，根據需要選擇合適的社會投資人開展伙伴式合作，并為此組建專門的項目公司。項目公司負責項目前期工作以及整個項目的建設及運營，并根據項目的風險、預期收益、資產以及政府扶持措施（如稅收優惠、貸款擔保等）的力度來安排融資及建設進度。

1.3 作用意義

當前，我國正在加快實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。政府和社會資本合作（PPP）模式意在使社會投資和政府投資相輔相成，更好地促進經濟社會發展，對于吸引社會資本參與基礎設施建設，形成多元化、可持續的資金投入機制，減少地方債務，加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義，也將倒逼政府職能轉變，減少對具體環節的干預，更多地從事規劃、戰略和監管。

2 政府和社會資本合作（PPP）模式應用中問題識別

2.1 政策法規體系不完善

不完善的政策法規體系是制約政府和社會資本合作（PPP）模式健康發展的主要障礙。政府和社會資本合作雙方權利與義務如何界定，政府和社會資本合作雙方條款怎樣詳細訂立，政府和社會資本合作雙方經濟測算如何規范等方面若不能借助地方人大審議通過等法律手段，將會增加政府和社會資本合作雙方違約的成本，為政府和社會資本合作雙方在履約過程中可能引發的爭議糾紛帶來隱憂。

2.2 配套機制不健全

配套機制有待健全是制約政府和社會資本合作（PPP）模式健康發展的另一障礙。存在的問題主要表現在：風險分擔機制不成熟，有的地方出于吸引社會資本的目的，往往對政府和社會資本合作（PPP）模式項目給予過多承諾，甚至“兜底”一些市場風險；利益分配機制不健全等。篩選政府和社會資本合作（PPP）模式項目時，僅采用常規的項目評估論證，沒有積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評價理念和方法，與傳統政府采購模式進行比較，來判斷項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式是否優于傳統政府采購方式，無法科學測算可否為政府等公共部門和社會公眾帶來明確的優勢或利益。

2.3 指導服務力度不夠

上級財政部門要通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例，這方面做得還很不夠。對政府和社會資本合作示范項目，財政部門在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，還沒有很好地提供全方位的業務指導和技術支撐。政府需要進一步增強服務意識，建立各相關部門之間并聯式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件等方面的工作，對項目承擔起導向作用。

2.4 項目選擇不夠科學

政府和社會資本合作（PPP）模式在應用過程中，往往過多關注高回報、高效益的項目和比較容易實施的項目，往往忽略了一些真正需要實施的一些基礎性項目。為此，各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。尤其對一些沒有穩定回報預期的行業和項目，如何通過制度改革和服務創造吸引民間資本的條件，也應成為政府需要思考的問題。

2.5 項目合同文本不夠細化完善

地方各級財政部門要會同行業主管部門協商訂立合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節，積極探索明確合同條款內容，這方面目前還需要加強。在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，在科學借鑒國際經驗、國內實踐的基礎上，制定標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本，確保合同內容全面、規范、有效，這將是今后需要加強的地方。

3 積極穩妥應用政府和社會資本合作（PPP）模式的幾點建議

3.1 處理好“三個關系”

即處理好政府與市場的關系、當前與長遠的關系以及傳統與創新的關系。如果處理不好，或者不能形成競爭性市場，最終的成本政府也需要承擔。

3.2 形成有效的競爭機制

政府和社會資本合作（PPP）模式，不僅僅是融資方式，更是一種項目管理形式。PPP模式的基本原則是能市場化的就市場化，社會資本能做的就讓社會資本做，但前提是存在競爭。如果沒有競爭，就不是市場經濟，就不會節約資金。

3.3 明確運作方式

政府和社會資本合作（PPP）模式存在很多模式，有財政購買服務的形式，還有經營收費模式等。根據風險評估結果，針對不同的項目要提前明確幾個問題：一是明確合作方式，采用公私合營，還是單純社會資本運作；二是確定建設管理模式，明確采用BOT、TOT、購買技術服務、委托運營、連片開發建設等何種方式；三是劃清政府與市場邊界，明確雙方的權利和義務。

3.4 營造運作環境

政府和社會資本合作（PPP）模式運作的難點表現在：政府和社會資本合作（PPP）模式項目是長期的合同，而且很專業，商業意識和契約精神要到位是關鍵。PPP會直接影響到國有壟斷行業的利益，這一點要予以充分考量。

3.5 科學選擇適用項目

政府和社會資本合作（PPP）模式不可能解決所有資金問題，解決的是市政公用事業基礎設施建設和服務領域的部分資金問題，政府還需要投資。對于適合政府和社會資本合作（PPP）模式的項目也有較高要求，只有規模比較大、需求比較穩定、長期合同關系比較清楚的項目，如水、電、路、訊、污水和垃圾處理等，才最適合采用政府和社會資本合作模式。建立政府和社會資本合作（PPP）模式項目庫，認真篩選，做好項目試點，探索成功經驗。

3.6 做好項目風險評估

根據政府和社會資本合作（PPP）模式項目的投資、預期收益、融資成本、成功經驗及市場前景等內容，對項目進行整體評估，明確政府和社會投資項目的風險點，全面識別風險，有效防范控制風險。

參考文獻：

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