農村宅基地用益物權體例運作的立法假設解讀

蘇金文

[摘 要]結合立法層面的相關規定和基論于對甘肅農村宅基地使用現狀的調研兩方面的內容，對現行宅基地用益物權體例的運作機理提供一種立法學角度的解釋性范式。

[關鍵詞]宅基地用益物權；立法假設；應然與實然；基層民主機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.167

1 農村宅基地用益物權立法的假設前提

法律的存續往往有一個前提的假設，如民法的假設前提是平等主體，但社會的不平等現象在任何社會制度和人類歷史時期都是普遍存在的[ZW（]參見李毅《社會學概論》（暨南大學出版社）中關于社會不平等現象等的論著。[ZW）]，這就必然導致法律在實施過程中出現了應然與實然的分野。那么，在宅基地使用權這個具體的問題上，這個假設又是什么呢？就從立法的角度所要考慮的要素而言，其假設一是來自技術性需要的學理前提；二是基于對社會現實的認知觀點。面對社會萬象，由于看待角度和方法的不同，人類的認知往往是不全面的或是受到固有的自我偏見的影響的[ZW（]參見戴維·邁爾斯《社會心理學》第二編社會影響及第三編第九章。[ZW）]。筆者在本文中主要是對第二種假設前提的調研和評析，這將對宅基地使用權的改革是有益的，在立法的過程中后者比前者更重要或是說首要去關注的。

2 宅基地用益物權法定程序與實然運作的核心差異

在筆者對這個點展開論述之前，我們需要將這個運作簡圖進一步豐富。

法定程序：申請—村委會審批及推薦—土地管理部門審批同意—村委會劃撥宅基地—使用（同時補償相應的耕地面積）；實然的運作：建房—向村委會尋求認證—土地管理部門合法認證—領證。比較宅基地用益物權法定程序與實然運作，導致其差異的核心是土地管理部門的作為，其作為在法定與應然之間的作為差異筆者將在下文的“從法律實施的角度來看待宅基地用益物權監管部門的作為問題”[ZW（]引自下文。[ZW）]中展開論述，在此，筆者更愿意強調另外一個差異。在整個過程中，村委會充當著中間機構的角色，其自身的作為在兩個不同的過程運作中存在很大差異的。在法定程序中，村委會需更多的主動角色，從目標的實現角度而言，村委會和宅基地使用權申請人是一致的，相對于宅基地申請人而言，村委會是可信的。可見導致法律實踐這樣大的分野的一個緣由是個體對組織體信任的缺失。

立法意圖當然是為了保障耕地利用的穩定和農民權益的保護，在筆者調查中發現，包產到戶后，各村基本上是五年調整一次集體土地權能的分配，大致有三次。調整對象包括宅基地使用權、承包經營權等在內的全部土地用益權。女兒出嫁、老人去世、莊宅荒置、新增兒丁等是調整情形。但最近十余年，如上文所述，鮮有調整。這其中的原因筆者亦無力探究，但可以從基層政府權力弱化的普遍現象來給自己感性的說明。畢竟，村委會是基層政府的末梢[ZW（]村委會不僅僅是一個村民自治組織，還負載某些基層政府的職能，在實踐中，其對基層政府的職能實現起著很大的作用。[ZW）]；再有就是時下各級主要是縣域政府在宅基地改革中的首要工作是確權登記的任務[ZW（]建立宅基地確權認證數據庫等是“十二五規劃”的任務之一。[ZW）]，雖然這是宅基地使用證變成了房屋產權證，但著實是一次大規模的資格認證過程。真實的現實是太多的農民朋友在建房的時候，自己找塊地（一般是自己的承包經營地）就把房子建了，而后并再去或不會去請求確權認證的，大多數農戶認為這只是一項政府“收費業務”。當然法制意識缺乏是一個方面，但至少也說明其認證在權能上或受益上對農戶無甚用處。在法學內部，可以理解為是法律實施選擇了一種更加簡易的方式方法，尤其是土地管理部門和宅基地所有權人的行為。本來是存在一種審批規劃的行為，現在沒有了，如果說有的話，大抵土地管理部門就不可能有節假日了，行為和行為相對人都就這種默契相安無事?；蛟S其本身就是多余？那宅基地使用權運作過程中的社會公共法益如何實現？如占用耕地、公路等。制度總的來說選擇了一種近乎完美而難以操作的方式。法律需要進一步的衡平和在技術上精簡些。

筆者的調研也是基于的不真實的社會假設的論述，但是無奈筆者是初入法學之人，總喜歡看到社會對法的需要與對法價值的追求。此外，可能的原因之一是村民的代表們并沒有兢兢業業地行使好自己的工作[ZW（]筆者在調研過程中發現了一些村委會恣意出讓集體土地或集體土地收益民主程度低、村民分配不均等事件。村民對村委會組織人員存在普遍不滿的情緒。[ZW）]。如果說新中國的歷史創設整個組織單位社會[ZW（]參見李漢林著《中國單位社會》，上海人民出版社。[ZW）]的話，那么，農村的村落單位正在分崩離析或者是力量最弱的一個單位，甚是有些被人遺忘的感覺。

就甘肅農村實證調研來看，包括宅基地使用權在內的整個農村土地的利用整體是以家庭為核心，同時雙層經營的體系在甘肅農村中不斷弱化。換言之，宅基地所有權人的作為受到了很大的限制。征地矛盾可能是導致其土地分配機制固化的原因之一，但主要的緣由應該是與人們放棄原有的組織生活有關。在法學內部，可以理解為是法律實施選擇了一種更加簡易的方式方法，尤其是土地管理部門和宅基地所有權人的行為。土地使用權的利用狀況的個體化使其出現了法律所不能了解和未關注的現象和問題。宅基地使用權用役地持有固化或單戶受益積累成為了一種很常見的現象了。同時也說明，財產的穩定性是首要的現實訴求，也是任何一種財產制度首要的保障特征。下一步的法制作為更應該重視對農戶個體權益權能的保護，這樣才能更好地協調宅基地所有權人與宅基地使用權人之間的關系，開發各種宅基地運作權能并維護譬如耕地保護在內的社會公共法益。

3 基于前文論述的簡單結論

筆者認為，宅基地用益物權體系的立法是建立在個體對國家的充分信任以及對社會主義公權力的公正性的道德評判的價值的基礎上，換言之，基于集體主義的集體組織是對個人負責的，或是基于革命精神的集體組織會積極主動地謀求集體內部個體成員的利益，相對于個體而言，組織是可信的。究其意識實質就是個體和集體是一體的，雖有區分，但差別不大。集體是主導的一種生活。但是，住房問題是相對比較特殊的一個問題，即便是去個體化的狀態下，住房還是被個體所需要，而集體出于變革社會的作用的需要也會作為?？梢哉f宅基地用益物權法律體系是基于一種意識或價值的判斷。是基于這樣的社會認知的假設前提上。所以宅基地用益物權所有權與使用權分立一方面是保障集體組織的權能，另一方面是實現個體對住房的需要。具體而言，在這里有兩方面的假設：

一是社會對政府權力的需要和信任。在共和國的整個土地利用體制中，政府起著是一個主導性的作用，土地利用規劃的編制工作使大量的土地資源的利用被政府所主管[ZW（]參見《中華人民共和國土地管理法》及《土地利用年度計劃管理辦法》。[ZW）]。在城鎮化的過程中，這種作為在不斷加強，與此同時，所有的資源都傾向了城市。筆者所要強調的是農村基層政權如同村委會一樣的不作為狀況使得這一假設發生了些許變化。農村，這樣一個被工業社會所失落的過時物，這一假設還存續嗎？當然，政府作為一定是存在的，只是宅基地用益物權立法的社會現實變了些。

二是對農村民主程度的假設。這是現有農村宅基地用益物權立法體系能夠良好運轉的核心前提假設，也將是下一步改革中需要社會進一步完善的，其意義并不止于單一的財產關系。宅基地用益物權立法所要求的制度前提或假設之一是基層組織制度之村民自治體系，即以村委會為核心的整個村民政治生態的運作[ZW（]參見《中華人民共和國村民委員會自治法》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。所以筆者認為村委會是整個村民政治生態的運作核心。[ZW）]。在這里，民主是一個最核心的東西。村委會作為宅基地的所有者，村民農戶是使用者，當所有權和使用權分開之后，還有一個較大的問題是宅基的受益權能的發揮問題，包括可能的抵押、擔保、轉讓等權能的發揮。村委會是集體的或村民的代表，只有民主才能使整個宅基地用益物權良好有序的運作。這里涉及的問題有宅基地管理、受益分配等政治生態的諸多問題。而筆者走訪調研的甘肅地域，村落民主程度并不符合這種權能運作的需要。總的來說，宅基地用益物權體系是財產關系基于政治動因的一種模式。是人民實踐民主權利的內容和方式之一。

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