農村土地權益問題研究

溫馨

[摘 要]根據國家統計局2013年公布的數據，截至2013年年末我國農村人口占總人口的46%，雖然農村人口數量逐年下降，但是農村人口數依然很龐大，農民面臨的土地權益被侵犯的事情時有發生，造成當前我國農民上訪人數不斷地攀升。如何解決好農村農民土地問題成為當前解決農村問題的核心，也成為影響農村穩定的主要因素之一。筆者主要從當前農村土地現狀入手，分析我國目前農村土地存在的問題并對其提出相應的對策，以期有利于我國解決當前的農村問題，保證農民“既不離地又不離村”，維護基層政權的穩定。

[關鍵詞]土地權益；農民；土地抵押

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.163

在中國，農民人口占總人口一半以上，是中國最大的群體，同時“三農”問題十分突出，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的實質是土地問題，農民問題的關鍵是解決農民的物質利益保障與發展和農民權利的尊重與保障兩大問題。[1]保護農民財產所有權，維護農民經濟上的合法權益，加快經濟發展，多渠道拓展農民增收的途徑，讓農民盡快富裕起來，滿足農民日益增長的經濟、社會、文化需求和農民的各項利益訴求，是我們解決農民問題的關鍵。[2]

馬克思說：“土地是一切生產和存在的源泉。”[3]土地是農民賴以生存的物質基礎，據有關部門統計，近年來農民上訪人次不斷增加，其中60%左右是因其土地權益受到侵犯，可見，處理好農村問題的關鍵在農民，處理好農民問題的核心在對農民土地權益的保護上。

1 我國農村的土地政策現狀

目前，我國農村土地以戶為單位按“均田式”的方式進行分配，每戶分得的土地多少取決于本村集體土地數量。與此同時，我國農村還實行家庭聯產承包責任制，也就是，以家庭為生產單位對集體所有的土地承包，其經營所得收益歸家庭所有。此外，2014年國家明文規定“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，這也是我國首次明確規定土地承包經營抵押權。

2 農村土地存在的主要問題

盡管土地政策在我國實行很久，但是在實施過程中存在著很多問題。筆者將從農村土地所有權的產權主體定位不清、農民訴求表達機制的不健全和法律等配套機制的不完善角度加以說明。

2.1 產權主體定位不清

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規定，農村土地性質是集體所有。但是何謂“集體”沒有明確規定，這就導致在具體的實施過程中，各有關單位和農民在法律規定的范圍內自行解釋，根據各自的不同需求、不同理解作出對己方有利的解釋，最終，因解釋不同，造成各方矛盾激化，農民上訪也就在所難免。

目前，不僅我國法律對“集體”沒有作出明確規定，就連各法律之間對農村土地權限的規定都存在沖突。《中華人民共和國憲法》規定：農村土地歸集體所有；《中華人民共和國民法通則》規定：農村土地歸鄉（鎮）、村集體兩級所有；《中華人民共和國農業法》和《中華人民共和國土地管理法》規定：農村土地歸鄉（鎮）、村或者村所屬的農業集體經濟組織所有。可見，這樣的規定不完全相同，極易導致各主體之間的爭權奪利，使本就處于弱勢地位的農民權益更難得到保護。

2.2 農民訴求表達機制的不健全

農民在我國是弱勢群體，一方面受其文化程度、經濟狀況等因素的影響，農民本身在接收有關政策方面存在著信息不對等的情況；另一方面在執行有關政策的時候，執行者對農民權益的不重視，導致無形之中對農民權益的侵犯，而有關方面并未對農民的權利救濟提供必要的途徑。比如，在征地的過程中，農民往往處于被動的地位，甚至有些地方出現了“被征地”的情況，農民對能不能征地、如何征地、補償標準以及安置方案等只能被動地接受，完全沒有商量的余地，政府往往在征地過程中肆意侵犯農民的合法權益。遺憾的是，當農民的權益受到侵害時，許多農民選擇忍氣吞聲，而只有少部分農民選擇維護自己的合法權益。但是，這少部分農民缺乏有效的訴求表達渠道，根本無法與征地的另一方——政府抗衡，究其原因有：第一，農村并非享有獨立的經濟組織地位，在征地過程中，往往迫于鄉政府、縣政府強大的政治壓力而做出妥協，農村所謂的經濟組織只能“被征地”，聽從“上面”安排；第二，農民權利意識淡薄，對于不關自己的事情就“高高掛起”，所謂的民主監督、權力制衡都形同虛設，有時，農民偶爾行使民主監督卻被視為異類，遭到村里人的排斥，在這樣的大環境下，無疑對農民行使權利造成極大的限制；第三，領導權利意識淡薄，怕影響自己的政績，導致農民向領導表達問題時，推三阻四、避而不見。

2.3 未破除法律障礙、未建立配套機制

以我國目前土地承包經營權的抵押融資制度為例，法律對該權利設置了許多障礙，或者說有許多問題在法律上得不到解決。土地承包經營權抵押融資一般的工作流程是：第一步，向銀行申請貸款。借款人必須提供土地承包合同、土地流轉合同。第二步，有關部門的確權登記。我國對該項權利的登記部門是鄉鎮經營管理站，在銀行受理申請后，有兩名或者兩名以上的銀行信貸工作人員與申請人到鄉鎮經營管理站，對所需流轉的土地進行登記、確權。第三步，市轄區、縣等農經局發放他項權證，受理銀行和借款人簽訂合同，并到有關部門（農經局）辦理有關的抵押登記手續，借款人在獲得他項權證后，銀行方可發放貸款。

《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等對土地承包經營權的抵押融資有所限制，這對于農村開展這項制度十分不利，而且從司法實踐來看法院一般很少會支持這樣的訴訟，因為在法理上是行不通的。

此外，農村缺少有關的土地承包經營權的權威評估機構，在農村土地承包經營權一般不進行評估，或者評估由農村或者鄉鎮自己做出，這樣從某種角度講，對農民是十分不利的。農村的土地登記制度也存在諸多問題，直接影響到抵押的公示，而我國《中華人民共和國物權法》把抵押公示作為抵押權成立的一個必要條件，這就造成了農民在實際生活很少愿意去承擔這樣的風險。當然，流轉市場的缺乏以及農業保險制度的不健全都直接或者間接影響該制度的實行。

從上面所舉的例子，不難發現，盡管我國法律對農村土地有所規定、有所保護，但是仍有許多未破除的法律障礙和未建立的配套機制，這也是需要我國法律逐步完善的地方。

3 對策

面對如此嚴峻的農村問題，如何解決農村土地問題、確實保障農民的土地權益成為當前農村工作的重點。筆者將從法律制度的完善、土地政策的修訂等角度進行分析，希望能夠對解決農村問題有所幫助。

3.1 明確權利主體，完善法律法規

由于《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等對產權的定義模糊，甚至沖突，因此完善《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律規定是十分必要的。第一，《中華人民共和國憲法》需明確農村土地的產權的權利主體，這樣就解決了目前互相爭奪和推諉的情況。在《中華人民共和國憲法》明確之后，與《中華人民共和國憲法》相抵觸的法律法規需及時廢止。第二，明確農民的各項權利義務，使得各利益方權利與義務均衡，在適當的方面，我國法律的有關政策可以向農民這個弱勢群體傾斜。

3.2 健全農民訴求表達機制

由于農民權利得不到救濟，導致連年來農民不斷地上訪，因此，規范農民表達訴求途徑迫在眉睫。首先，國家立法部門在立法時要結合我國農村農民的特色，因地制宜地制定適合我國農村實情的法律政策。其次，當農民的合法權益尤其是土地權益受到侵犯時，有關部門需積極指導農民通過合法途徑表達自己的訴求。最后，司法部門在解決農村土地權益問題時需結合農村的實際情況，做到法律效果和社會效果的統一。

3.3 破除法律障礙，完善法律制度

就本文中所舉的農村土地承包經營權抵押融資制度而言，筆者認為首先法律要加快立法進程，在立法確權和解釋方面盡快完善。同時，加快農村法律的修訂，使其適應農村實際情況。還應刪除《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國物權法》等有關規定，并在有關的法律中作出土地承包經營權抵押融資制度的具體規定。

此外，還應完善對農村的土地征收的法律法規，保障農民土地的合法權益。首先，法律要完善有關的征地程序。國家在征收土地時應完善征地程序，保障每個征地環節，杜絕違法征地的行為，保障農民的合法土地權益。其次，按各地實際情況適當提高征地補償標準，這既保障了農民土地合法權益，又可以在一定程度縮小城鄉差距，同時也可以實現基層的穩定。最后，筆者認為可以嘗試突破城鄉土地現行的兩級使用，促進城鄉一體化。

4 結 論

立足當前嚴峻的農村農民土地權益問題，本文主要從法律制度的完善、健全農民訴求表達機制等角度進行研究和討論，文中也舉了新出臺的有關農村土地流轉（承包經營權抵押融資）的事例，希望從該事例入手清晰地說明我國目前農村農民土地權益保障所存在的具體問題，以期有利于司法實踐。

參考文獻：

[1]李嘉強.農村土地制度變遷中的農民土地權益保障研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學，2011.

[2]季建業.農民權利論[M].北京：中國社會科學出版社，2008年.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4]吳遠來.農村宅基地產權的模糊性與土地發展權權益競爭[J].中國市場，2014（11）.