問責制應剛性化和理性化

查全紅

[摘 要]問責不僅是法律上的責任，更體現為一種政治的責任心。問責制是現代政府強化和明確責任，改善管理的一種有效的制度。在問責制的要素中，最核心的就是問責的情形。問責制應走向制度化和規范化、剛性化和理性化。

[關鍵詞]問責；問責制；剛性化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.041

政治的責任性，在理論上很多人認為是從西方的民主政治引申來的，但實際上中國傳統政治文化中始終是強調責任的，其強調政治要體現儒家的仁和義。在我國古代官員問責有一個道德基礎，就是作為一個官員，無論是受祿于君還是受祿于民，都要有一個負責的對象，你對誰負責。今天講官員要對人民負責，一旦官員犯錯就要受到問責。今天我們討論的問責是從西方政治理論引入的，我們所講的問責不僅是法律上的責任，更體現為一種政治的責任心。

1 問責風暴表象與問題

在我國，問責制的興起在2003年的非典。十多年來，因食品安全事故、群體性事件、安全事故等一大批政府官員相繼被免職了。尤其是2008年問責風暴的掀起，使問責制在全國全面推開，同時呈現出以下幾個特點：一是被涉及的官員數量增多；二是涉及官員的級別高；三是被問責直指黨政正職；四是問責形式不一，有直接免職，有停職檢查，有引咎辭職，有撤職查辦等；五是問責官員范圍更加廣泛。針對日益嚴格的問責風暴，不同的學者持有不同的觀點。北京大學兼姜明安教授指出，政治責任的存在，就是要讓官員，特別是占據領導崗位的官員知道，掌握權力是有風險的，從政就要“如履薄冰”。中共中央黨校教授吳忠民則強調，要給利益受損的老百姓一個交代，給官員們敲敲警鐘。

2 官員問責制的基本原理

2.1 官員問責制內涵

所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的。官員問責制是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

2.2 問責制的政治理論依據

問責制的政治理論根據主要包括三個層面，即為什么問責、對誰問責和誰來問責。

問責既體現了上級對下級控制的沖動，又體現了民眾對政府的監督需求。對誰問責？實際上是問責對象范圍的問題，問責的對象主要是黨和政府領導干部，主要強調具有一定領導級別和領導職權的干部政治上的領導責任；誰來問責？即問責主體，我國目前的問責機制主要是內部、自上而下的問責，而西方國家目前的問責主要是外部、自下而上的民主化的民眾問責。因此，怎樣保持我們系統內問責，做到問責的理性化和常態化成為擺在我們目前的重要課題。

2.3 問責官員需承擔的責任

官員被問責，到底要承擔什么樣的責任？對于黨政干部來說主要應承擔道義責任、政治責任、行政責任、紀律責任和刑事責任。但是如果從狹義的問責制度以及現在黨政領導干部的問責辦法來看，問責所承擔的責任主要是道義責任和政治責任，如果要追求紀律責任，實際上是按照紀律檢查條例，要追究公務員行政責任實際上是按照從公務員法以及行政監察法的規定來追究，所以說官員問責責任要承擔的是道義責任和政治責任。正是因為問責制中很多成分是道義責任和政治責任，所以問責的官員不但可以復出，而且在很大程度上對那些敢于承擔道義責任的官員，更為值得肯定。在這個意義上，我們應當強調政治性責任，民眾在這個層面上也應該進行教育和引導。

3 官員問責制的制度要素

3.1 問責情形

問責制最核心的制度要素是問責情形。問責情形即問責的事項范圍，過去問責基本上沒有一個明確的規定，存在很大的隨意性，有時候領導根據自己的意識，從關心自身形象和權威角度進行問責，這些都是違背法治主義的。2009年黨政領導干部問責暫行辦法的頒布，對官員的問責情形進行了明確的規定，標志著我們的官員問責由原來的隨意性、政策化、主觀化的狀態向法制化狀態發展。根據中中央頒布的《黨政領導干部問責暫行辦法》規定，問責的情形主要是以下幾個方面：一是決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；二是因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；三是政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；四是在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者其他重大事件的；五是對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的；六是違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；七是其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

3.2 問責的形式

問責的方式主要為五種，即責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。

3.3 問責的主體和程序

依不同情況啟動不同的程序，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第十二條規定：對黨政領導干部實行問責，依照下列程序進行：對因檢舉、控告、處理重大事故事件、查辦案件、審計或者其他方式發現的黨政領導干部應當問責的線索，紀檢監察機關按照權限和程序進行調查后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議；對在干部監督工作中發現的黨政領導干部應當問責的線索，組織人事部門按照權限和程序進行調查后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議；問責決定機關可以根據紀檢監察機關或者組織人事部門提出的問責建議作出問責決定；問責決定機關作出問責決定后，由組織人事部門辦理相關事宜，或者由問責決定機關責成有關部門辦理相關事宜。

4 問責與復出：政府與民眾“躲貓貓”

當前，一些官員受到問責后，不但沒有影響其政治生涯，反而默默復出，即人們所說的“帶病復出”。所謂“帶病復出”是指被問責官員在受到黨內，行政或是法律處理或制裁后，沒有正當理由，沒有合法依據，未經正當程序，在很短時間內復職，調任甚至升遷的現象。

“復出門”事件頻繁上演，被問責官員復出原因語焉不詳，復出形式多種多樣，復出程序難以透明等原因，官員的“帶病復出”引起民眾和媒體的廣泛質疑，民眾為“問責”而快，因“復出”而憂，嚴重損傷了政府的公信力，并極大削弱了“官員問責制度”的制度作用。北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授曾這樣評論官員默默復出，他說：“目前很多官員都是悄然復出，對公眾欠缺一個應有的說明。因此，往往令公眾對之前的問責產生質疑。”

那么官員被問責之后怎么辦？應該酌情起復還是一擄到底？《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務”。官員能否復出，這關鍵取決于他犯的是什么錯。如果官員僅是道義上負有責任，那么引咎辭職后可能被重新任用。比如，在某個龐大的組織體系中出了事情，主要責任不在于一把手，官員引咎辭職更多的是道義上的責任。而中央看到他的政治素質過硬、工作能力突出，這個人還是可能被重新任用。”既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。官員也是人，只要是人就有犯錯誤的可能。對敢于在道義上承擔責任或偶然犯下錯誤的官員，應給他一個復出的機會。關鍵是復出這個過程要讓老百姓能夠看明白，讓人心服口服。

對于被問責的官員，給予他一個復出的機會，這體現了制度的理性。問題是官員的復出需要有哪些條件？需要有哪些正當的理由？又需要有哪些公開的、民主的程序？如果無理、無據、無程序，那么問責制度本身可能就需要被問責。官員被問責，不應成為“避風頭”或是一種暫時的過渡，而應該是實質性地責任追究。官員復出的程序，應該公開化和透明化。應該遵循一定的制度，什么情況的人可以復出，復出的原因是什么，都應明明白白地公之于眾。因為這些人被免或者辭職的時候，不可避免地成為了社會各界關注的焦點，那么，在他們復出的時候，也同樣需要有個對公眾告知的程序。

問責制走向制度化和規范化，是一種器物層面的改進，欲使帶病復出絕跡，非強化民眾的決定權不可，讓民眾的知情權、參與權、表達權和監督權真正得到落實，起碼在官員任命上有知情權和參與權，改變官員自上而下的任命方式，讓民眾發揮更大的作用。只有如此，那些逆民意而行的問題官員才不會復出，起碼不會如此順利地復出。

5 官員問責制度的剛性化和理性化

溫家寶曾強調：“要繼續推進行政問責的制度化、規范化，進一步明確問責范圍、問責程序，加大問責力度，增強行政問責的針對性、操作性和時效性。”

那么問責制未來的改進方向在哪里呢？我覺得應從兩個層面來努力：從結構層面來講，一是要體現政治的“可規責性”；二是要體現官員任用和問責的民主性。從技術層面來講，一是要做到權責平衡；二是要做到上下結合；三是要防止“情緒化”問責；四是要實現實體和程序的規范。

參考文獻：

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