從農村土地集體所有制看城中村產生的根源

【摘要】城中村是我國快速城市化過程中所獨有的特殊現象，其產生的原因是多種多樣的。本文分析了城中村現象的產生，闡述了其根本原因。要在新的城市化過程中避免城中村現象的產生，就必須明確農村土地的權益、消除地方政府土地尋租的誘因和明確農民身份轉換的緩沖期和保障。

【關鍵詞】城中村 ?土地集體所有制 ?土地轉制

【中圖分類號】F301.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2015）08-0010-02

一、城中村產生的背景

自上世紀改革開放以來，我國的城市建設進入了一個加速發展時期。在城市數量增加的同時，城市規模也不斷擴大。在目前具有代表性的城市化定義中，普遍認為：反映“城市化”的主體主要是兩方面：人口和產業。從人口的角度看，城市化的本質就是城鄉人口的再分配，即鄉村人口向城市人口的轉移，農業人口向非農業人口的轉移。從產業的角度看，城市化是各種非農產業發展的經濟要素向城市聚集的過程，它不僅包括農村勞動力向城市第二、三產業的轉移，還包括非農產業投資及其技術、生產能力在城市的積聚。

隨著城市外延的迅速擴張，城鄉結合部農用地被大量快速征用，而地方政府為了回避支付對農村宅基地的土地補償和村民安置方面的巨額經濟成本和社會成本，選擇了“獲取農村耕地，繞開村落居民點”的迂回發展的思路，劃定某些特殊地塊作為原村民居住和維持生計的空間，在生活、生產和管理等諸方面也保持了過去農村管理的制度和方式，從而形成了“城中村”這一中國快速城市化進程中的特殊產物。

二、城中村的定義

從城中村產生的背景分析，城中村可以定義為是指伴隨城市蔓延、城市郊區化、產業分散化以及鄉村城市化的迅猛發展，被城建用地所包圍或納入城建用地范圍的原有農村聚落，是鄉村到城市轉型過程中不完全的、具有明顯城鄉二元結構的地域實體。簡言之，城中村是指城市建成區或發展用地范圍內處于城鄉轉型中的農民社區，內涵是“市民城市社會中的農民村” 。

三、“城中村”產生的根源

（一）一般的看法

近些年來，國內涌現了大量有關城中村的研究論文和研究，這些研究通常把城中村產生的根源歸結為以下幾點：

1.落后的土地征用制度為城中村的存在提供了土地占用條件。改革開放以后，我國農村土地使用方式，轉變成土地長期承包制，這使得城市不能使用行政手段占用農村土地，征用土地必須付出相當的經濟補償。為了降低擴張的成本，同時也為了避免處理如拆遷安置等復雜的社會問題，在征地時，有意避開原有村民住宅區。

2.城中村房屋租賃市場的活躍，使違章建筑不斷增加。由于城中村被城市包圍著，外圍的區位條件和人氣很旺，加上城市人口的快速增加，使得城中村內房屋租賃市場十分活躍。

3.長期以來，我國實行城鄉分離的二元化管理模式，使得城中村出現并長期游離于城市的統一正常管理中。

4.集體及村民的共同利益驅動是城中村形成并得以延續的關鍵。由于土地價格的膨脹及發展工商服務業的便利，使城中村積聚了客觀的集體財富。擁有村籍，就擁有村資產的分配和土地、建房、計生等優惠政策的享受。城中村的利益強化了村民與村莊的聯系，突出了對村籍的看重，減弱了城中村于城市融合的迫切性，減緩了與城市的整合。

（二）土地問題是城中村成因的根本

按照現行的土地管理體制，由于不但禁止集體土地買賣，而且禁止集體土地使用權的有償轉移，集體所有的土地只有經國家征用轉為國有土地后才能出讓、轉讓。然而正是由于這種征地過程的存在和必須，造成了城中村的一系列問題：

1.由于征用農業用地和征用農村居民點和城鎮居民用地賠償費用的巨大差異，導致了地方政府在城市的快速擴張過程中為了片面追求“效益、成績”而回避農村居民點的征用補償問題。這種回避直接導致了城中村這種現象的產生。

2.由于我國目前這種非完全所有權的集體土地所有制度和低成本的農地征地制度而誘發了地方政府“隱性尋租行為”。同時由于現行征地補償標準在農業用地和農村居民地上的巨大差異，使得以“尋租”為目的的地方政府紛紛在開發征地的過程中繞開農村居民點，以獲得當時的最大邊際效益。

3.由于我國城市化水平是快速增長的，而不是一個漸進的過程，因此目前的城市化主要是由于外部環境的推動、強化的結果。同時集體所有土地向國家所有土地的轉化也是在極短的時間內完成的，因此城市根本沒有時間和能力來有計劃的安置農民的再就業和將其納入城市社會保障體系。這使得生活在城市中的、沒有其它勞動技能的“農民”不得不再次走上依靠土地來謀生的老路——租賃房屋，同時為了在有限的宅基地上獲得最大的邊際利潤，在經濟能力允許的情況下，建造高密度、見縫插針、超高容積率的城中村的是發展的必然結果。

4.在集體所有土地向國家所有土地快速轉化的工程中，地方政府為了減少政策成本而保留了原來的農村行政建制（或僅僅是簡單的將原來的村委會改變成為居民委員會），作為政權組織在農村繼承的延伸機構，村委會在執行上級的命令時，常會以保護村落局部利益為取向而使政策“走樣”。正是這種農村管理機構的存在造成了城中村中援助民對由農民向城市居民轉化的集體抗拒，大大增加了城市政府對其改造的難度。

5.在集體所有土地向國家所有土地快速轉化的過程中，由于農民文化和教育水平的限制，沒有一個良好的投資技能和手段，往往很快的將政府撥發的補償款花費殆盡，迅速的經歷了一個由貧到富，又由富到貧的過程。由于沒有完善的社會保障制度和基本謀生技能，這些農民只能夠向政府伸手，造成了一系列新的社會問題。

四、通過明確土地的轉制過渡期來避免城中村的產生

（一）土地轉制（基金）方案的設計

避免城中村的根本取向是真正的城市化，即從農村向城市轉變、從農村管理向城市管理轉變，這種轉變包括物質形態、經濟結構與組織、社區結構與管理、生活方式、人口素質等各個基本方面。

1.完善和強化國家土地法，進一步明確集體土地所有權主體、承包經營權主體、經營管理者，以及他們之間的關系;同時在有關財產法尤其是物權法中應確立集體土地承包權及使用權是一種財產權、他物權。為在集體土地轉制的過程中明確征地賠償對象的主體做好法律上的依據。

2.在集體所有土地的轉制過程中，征地的范圍必須以村的行政界線為單位，農民生產用地和居住用地必須一次性征用。

3.征用土地的賠償金額有以下兩種方式來確定：對于用于城市公益事業的土地，賠償金額按照周邊商業土地當年拍賣價格的中位數支付;對于商業開發項目的用地，賠償金額為轉為國有土地后的實際拍賣的價值。政府只在這個過程中收取工作成本費，而不占有任何土地轉制、出讓所帶來的收益。

4.征用土地的賠償全部為貨幣化的賠償，賠償基本可以分為兩大部分。一部分是在農民向城鎮居民轉化時應該給與的基本安置費、納入社會保障體系所需交納的各種費用;一部分是扣除前一部分各種費用和政府在土地轉換所有制過程中的工作成本費后，實際拍賣土地的實際價值，這一部分的費用可以考慮采取政府管理基金的形式發放給農民。具體的操作過程可以是將這部分費用以70年為階段，連本帶息按月均攤返還的形式發放給農民。

5.政府土地賠償基金的實際運作可以參照歐美國家的養老基金的運行模式，諸如加拿大的注冊退休儲蓄計劃RRSP（Registered Retirement Saving Plan），在一定的范圍內，基金的持有人可以申請基金貸款用于小型商業投資、個人學習、置業等活動。其根本目的就是強制性的為征地賠償對象進行理財。

（二）方案的特點分析

比較城中村形成的動力因素，土地轉制（基金）方案有以下的優點：

1.對集體所有土地的征用必須是以行政建制為單位的，避免只征用農地而保留農村居住地的現象。農業用地和農村居住用地同時征用、轉制，避免了農民在失去作為生產資料的土地后，通過將原來作為生活資料的居住用地簡單轉化成新的“生產資料”——可租賃的土地這種消極的方式來保障自己的生活。

2.對土地轉換所有制后所產生的附加價值（包括公益用地和商業開發）都直接支付給農民，政府只獲得轉制工作的運作成本費用。由于政府無法直接從土地的轉制中直接獲得收益，從根本上杜絕了政府尋租行為的產生。

3.全貨幣化的補償制度，有效地打散了原有的農村建制，使得農民更加積極主動地融入到城市生活中去，從文化和生活習慣上避免了城中村的產生。

4.基金的分期按月發放，避免了農民由于缺乏理財技能和手段而產生的“由貧到富，由富到貧”的一個迅速輪回過程。同時基金還可以通過商業化、市場化的運作來。

五、小結

現代社會的城市化具有多方面的特征，但其本質是城鄉人口的再分配，即鄉村人口向城市人口轉移，農業人口向非農業人口轉移。要在當前快速城市化的過程中避免城中村問題的產生就一定要明確農民、土地和政府三者之間的各種權利和義務，同時通過制度的設計明確農民向市民轉化的過度緩沖期、相應的社會綜合保障體系的建立和杜絕政府在土地上的尋租行為。

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作者簡介：

丁舒媚（1984—），女，漢族，河南省南陽人，本科，助教，研究方向：工程項目管理、工程造價。