我國農村宅基地使用權流轉法律問題研究

龍艷芳

[摘 要]隨著經濟蓬勃發展，越來越多的農村人口遷移到城市，導致大量的宅基地閑置，但法律嚴格限制宅基地的流轉，宅基地無法正常流通，農村融資困難使得農村經濟無法進一步發展。分析探討我國農村宅基地使用權流轉制度的不足，完善的農村宅基地使用權流轉制度。有效合理利用我國農村的宅基地，優化農村宅基地資源配置，以促進我國經濟社會發展。

[關鍵詞]宅基地使用權；流轉；完善

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0040 — 02

宅基地是農民生產、生活的重要資料，與農民的生活息息相關，宅基地使用權受到法律的保護。從《土地管理法》出臺之后宅基地專指本農村集體經濟組織內，農民取得用以建造住房的土地。宅基地使用權即農村集體經濟組織的成員經依法申請而獲得在法定權限內用來建造住宅及其附屬設施的權利。2014年中共國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確了要完善農村宅基地管理制度，保障農民權益、優化宅基地資源配置，促進經濟發展。

一、 農村宅基地使用權流轉的現狀分析

（一） 現行宅基地法律流轉制度

宅基地使用權在法律規定的范圍內可以進行流轉，我國現行的宅基地流轉主要有以下幾種類別：（1）通過繼承取得。農民擁有的是宅基地使用權，宅基地所有權是屬于集體所有，因此宅基地的使用權是不能繼承的，但是農民對在宅基地上建造的房屋享有所有權。如果農民繼承了房屋，根據“房隨地走”原則，就連帶繼承了宅基地的使用權。（2）宅基地使用權的出租。同樣，現今法律也明確規定了宅基地不能單獨出租，宅基地使用權人只能通過出租宅基地上的房屋的方式連帶將宅基地使用權在一定期限內租賃給承租人，從而獲取租金。（3）在集體經濟組織內部轉讓、交換和贈與。法律規定允許房屋的轉讓租賃，但禁止對城鎮居民轉讓。對宅基地使用權能否單獨轉讓未做明確規定。允許在不謀取利益的前提下集體經濟組織成員之間協議轉讓。集體經濟組織成員之間也可以對自己現有的宅基地使用權依其約定交換，目的是自身便利或提高宅基地效益。贈與宅基地使用權的情況也并不少見，主要是存在親屬關系的集體經濟組織成員之間的贈與。只要及時登記不違反“一戶一宅”原則，宅基地使用權贈與也是合法的。（4）征收。這種方式主要都是在政府的引導下實現的宅基地使用權流轉。國家通過合法程序將農民宅基地征收使其進入市場流轉，并通過相關標準對農民進行補償。（5）置換。農民自愿將其宅基地按規定標準與國有土地、耕地、宅基地互換。（6）作價入股。這是深圳市田廈村在城中村改造過程中，摸索出的一種創新模式。村民以自己的宅基地使用權入股集體經濟組織組建的開發公司，以村民所占面積分配紅利，并獲得相應商業面積，實現了城市化建設與農民利益保障的雙贏。（7）抵押。我國現行法律為保障農民的基本生存生活，禁止單獨抵押農村宅基地使用權。

（二） 農村宅基地流轉現狀問題

隨著經濟蓬勃發展，越來越多的農村人口遷移到城市，導致大量的宅基地閑置，但法律嚴格限制宅基地的流轉，宅基地無法正常的流通，農村融資困難使得農村經濟無法進一步發展。由于我國宅基地流轉的不合理規定，農村宅基地的流轉出現了一系列不合理的現象。（1）“空心村”現象，由于經濟發展大量的農村人口進城買房或進城務工、學習、參軍，更甚至轉成城鎮戶口，這樣就會導致農村宅基地的閑置，然而我國在宅基地的流轉上實行嚴格的限制，這也就導致了宅基地流轉的困難，農民只要其仍為經濟組織成員就對宅基地使用權享有永久的權利，集體也不能隨意收回。農民進城，村里的宅基地就空置下來，久而久之“空心村”現象就自然出現了。（2）“一戶多宅”。農民可以通過繼承父母的房屋所有權，進而享有對宅基地的永久使用權，而且對于成人分家子女，也可以重新申請宅基地，這樣“一戶多宅”現象不可避免。（3）“小產權房”。隨著經濟的快速發展，城市房價飆升，很多房地產商將目光瞄準城鄉結合部的農村宅基地，因此私下很多交易屢禁不止。“小產權房”現象出現。然而其缺乏法律的保護與市場統一監管，給交易安全帶來隱患。（4）各種隱形交易層出不窮，由于流轉未受到法律的保護，對當事人的交易安全造成極大的危險。集體經濟組織以外的人員購買私下購買宅基地，再加上農民法律意識不強，大量的合同糾紛出現，社會市場監管困難。

二、 農村宅基地使用權的特征

宅基地是與農民生產生活密切相關，其主要具有以下幾點特征：（1）原始取得主體的特定性。宅基地使用權是只有集體經濟組織的成員才可取得，是農民居于農民身份取得的。集體經濟組織外的任何人無論以何種原因都不能原始取得宅基地使用權。（2）原始取得無償，使用權期限也沒有限定。農民依其身份取得宅基地使用權，不需要支付任何費用。而且農民一旦申請得到宅基地之后便對宅基地享有永久的使用權，建筑物滅失后也可以申請重建。（3）使用目的和數量限定。農村宅基地一般是一戶一宅，而且面積限定，其用途只能是用來建造房屋及附屬設施，嚴禁進行與其本質用途不符的商業活動用途等。（4）宅基地限制轉讓。宅基地只能在集體經濟組織內轉讓，嚴禁出賣、轉讓和抵押。這是因為宅基地是農民基于其集體經濟組織成員這個身份了取得宅基地使用權，集體經濟組織外的人無取得這項權利的資格，實際上宅基地的所有權還是歸集體所有。

三、 農村宅基地使用權流轉制度的完善

依現行法律規定宅基地使用權是農民依其集體經濟組織成員身份取得的，是國家為保障農民基本生活而賦予人民的一項權利。正是因為其關系到國計民生，國家嚴格限制宅基地的流轉。隨著時代的發展，這種制度的弊端慢慢顯露出來，宅基地使用權制度改革勢在必行。

（一） 完善宅基地使用權取得相關立法制度

第一，我國宅基地是農民基于農民身份而合法取得的一項權利，然而在農民身份認定上，我國目前卻存在著立法缺失。無認定成員資格的標準，而且規定同一時期內不得同時享有兩個或以上集體的成員權。這也就導致了一些由婚姻、在外學習或超生而導致成員資格認定疑難。我國因完善在使用權取得時成員資格認定的標準，切實保障所有人的合法權益。第二，應該在滿足一定條件并且在集體同意的條件下，允許宅基地向集體經濟組織外流轉。當然原始取得者必須是集體組織成員。使用權人轉讓宅基地之后一定期限內（應規定較長）不得再次取得宅基地使用權，這是為了防止出現“一戶多宅”或者村民為營利亂占耕地的現象。第三，在取得時限制宅基地使用權的年限，同時設立轉讓回收年限。農民基于身份取得宅基地永久使用權，體現提社會保障性。若宅基地使用權允許流轉，那么也就應如城市宅基地一樣設立使用權年限。在宅基地使用權到期后，原權利人可以申請延續，置于批準與否由全體經濟組織成員決定。否則應由村集體組織收回該宅基地使用權。

（二）完善宅基地使用權登記制度

宅基地要良好的流轉，我們首先要做的就是明晰宅基地的產權。而登記制度的完善又是產權明晰的必要條件，因此完善我國現行的宅基地使用權登記制度勢在必行。由于我國農民法律意識不強及長期的歷史社會現實狀況，使得我國農民在宅基地的問題上根本不注重登記這一環節。然而正是因為宅基地登記制度的不健全，宅基地糾紛產生之后往往難以解決。建議我國采取登記生效主義，由土地管理部門帶頭加強宅基地的登記工作，并發放宅基地使用權證書。明確一戶一宅，限定宅基的合理面積。這樣既明晰了產權歸屬又能避免“一戶多宅”造成土地資源浪費，保障交易的安全。

（三） 加強對宅基地使用權流轉的監督管理

首先要加強對宅基地申請取得、登記工作的監督管理。現今“一戶多宅”、亂占耕地、宅基地浪費的現象嚴重，宅基地沒有得到合理的利用。我國應加強對宅基地的申請、登記應當嚴格管理，對農戶的用地指標、住宅面積加以限定。因地制宜、合理規劃，對于亂占耕地的行為要收取一定的費用或加以處罰，以此來防治這種行為頻繁發生。土地是農民賴以生存的基本生活資料，而現今很多農民開墾耕地用以建筑房屋，農民的基本經濟效益得不到基本的保障。土地管理部門應加強相關法律知識的宣傳，提高農民自我警覺意識。對于占用耕地、違規建房現象要要加大查處的力度。嚴格按照相關法律切實監督。

其次加強對宅基地使用權流轉的監督管理。我國現在僅允許宅基地在集體經濟組織成員內部流轉，但是很多人為了牟利，一些隱形的地下交易早已司空見慣，但是由于其沒有得到現有法律的保護，一旦發生糾紛很難得到解決，當事人雙方的利益得不到有效的保護，當我國宅基地流轉制度改革之后，宅基地的流轉合法化，各種現如今原本隱形的交易也勢必浮出水面。面對有可能如泉水般涌來的房地產開發商，土地監管務必部門加大監管力度，規范宅基地流轉，切實保障農民權益。然而土地管理管理部門的工作也將日益繁重，國家也需要重新合理規劃宅基地的監管體制，實現多方監管。

四、結語

農村宅基地作為農村土地眾多組成部分中一個至關重要的部分，與農民生存、生活息息相關。農村宅基地使用權能否得到充分行使，直接影響到農民的生存以及農村經濟的發展。然而村宅基地使用權制度本身存在著一些立法缺陷，如農民集體成員權資格認定沒有相關法律明確規定、農村宅基地使用權管理監管制度不健全等，隨著我國城鄉一體化進程的加快，宅基地作為一種殊的市場資源，農村宅基地使用權的市場流轉成為大勢所趨，完善宅基地使用權流轉的法律機制刻不容緩。

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〔責任編輯：陳玉榮〕