“鎮改街”進程中城鄉一體化發展研究

張文翠　李醫心　康維波

[摘 要]作為我國行政區劃調整的重要內容，“鎮改街”要與社會發展水平相適應，并能通過行政改革促進城鄉一體化發展。在“鎮改街”進程中，城鄉一體化發展面臨街道工作能動性弱化、服務水平不一、社會治理難度加大等困境，這就亟需明確權責關系、加強民生保障、協調多種力量，實現城鄉統籌發展。

[關鍵詞]“鎮改街”；城鄉一體化；社會發展

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0109 — 02

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，“要加大統籌城鄉發展力度，增強中小城市和小城鎮社會發展功能，有序推進農業轉移人口市民化，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。” “鎮改街”既是行政區劃調整重要組成部分，也是我國新型城鎮化發展戰略中一項重要舉措，它對實現鎮域經濟發展新跨越、基礎功能新提升、公共服務新加強、群眾生活新改善，具有重大意義和深遠影響。“鎮改街”進程中社會發展狀況如何？居民生活質量怎樣？城鄉公共服務是否跟上？這些是當前迫切需要探討的問題。

一、“鎮改街”進程分析

（一）“鎮改街”概述

為順應我國城市化發展趨勢，“鎮改街”行政區劃調整日益普遍，它不僅名是名稱的改變，還牽扯到行政管理體制、社會經濟運行、區域協調發展等各個方面，是一個系統的工程。隨著中國新型城鎮化戰略的推進，各地以“鎮改街”為依托，推進城鄉一體化發展。例如，山東省長郭樹清提出2015年山東將有序推動鄉鎮改街道工作。

縱觀大量實踐案例，可以總結出我國目前的“鎮改街”主要有以下三種模式：整建制轉換、拆分型模式、保留型析置〔1〕。整建制轉換，是“鎮改街”常見模式，即把整個鄉鎮轉化成街道，也就是“撤一設一”模式。拆分型模式，將鄉鎮劃分成幾個部分，每個部分都轉化為街道或其中一兩個部分轉化為街道，剩余地域并入其它鄉鎮或街道，在這種轉換模式下，“撤一設二”、“撤一設三”等形式很普遍。保留型析置，由于原有鄉鎮存在大量農村，街道并不適宜覆蓋這些地區，就會出現將鄉鎮核心區設為街道，剩余部分保持原有建制的模式。

（二）“鎮改街”現狀

為提高政府行政效率，方便群眾生活，促進鎮域經濟發展，多地已經完成或正在進行著“鎮改街”行政區劃調整。

在大城市周邊，此次調整，改革利好呈現，有些新設街道是由原來一到兩個地域相近的小街道與鄉鎮部分地域構成，合并后新設街道通過整體規劃、統籌建設，提升土地節約利用水平，增創核心競爭優勢，為加快城鄉一體化注入新動力。同時，這次行政區劃調整能夠促進產業集聚發展，面對區域競爭加劇、板塊經濟快速發展的大趨勢，適時推進行政區劃調整，適度擴大鎮辦空間規模，可以有效促進產業布局由“量多面廣”向“適度集中”轉變，最終實現“高度集約”，進一步激發活力，培育形成特色鮮明、優勢突出、協調聯動的特色經濟板塊。此外，新政區劃調整后，新設街道的人口、面積相應增多，公共財政收入增加，經濟總量和調控能力均得到增強，借助這一強力支撐，能更好地推動公共配套統籌規劃建設，推動公共服務重心下移，更好地服務基層、服務群眾，在共建共享中提高群眾生活水平。

在中小城市近郊鄉鎮，“鎮改街”調整可能會遇到一些阻力。由于這些鄉鎮農業產值在經濟總量中比重非常大，農村集體資產較多，農業可利用土地豐富，就會出現一系列問題，產生許多矛盾沖突。例如，原有集體資產和土地歸屬問題，一些地方領導存在地方本位主義思想，突然改變以農業為主要考核依據的慣例，認為會影響其政治前途，不支持“鎮改街”工作。

二、“鎮改街”進程中城鄉一體化發展困境

（一）權責不對稱，工作能動性弱化

較之鎮政府，街道是區政府的派出機關，不再是獨立的一級政府。“鎮改街”進程中，街道出現權責不對稱現象。首先，城市化的推進，使街道的社會發展任務越來越重，并且，街道與各級政府的聯系日益密切，相應的事務性工作會增多，但街道沒有相對獨立的行政執法權和行政管理權〔2〕。如果街道轄區內有大型國有企業，在平時的管理中，往往有事權無管轄權，出現問題后，很難協調與上級政府部門的利益關系，使其工作能動性降低。其次，在財政和人員編制上，原有的財政權和人事權上收，但隨之而來的是事務的下沉。在此進程中，農村社區變為城市社區，財政撥款由財政轉移支付變為區財政全額撥款，區政府與街道的財政壓力加大。以前農村地區的社區或村委會人員均由選舉產生，沒有編制〔3〕，現在社區工作人員均要在區政府備案，行政編制有限，街道不得不啟用臨時工來完成一些事務性工作。街道有限職權與無限責任矛盾突出，工作協調性難度增加，不利于工作效率的提高。

（二）城鄉居民待遇差異，服務水平不一

“鎮改街”進程，是農村地區完全轉化為城市地區的過程。在這期間由城鄉二元結構帶來的城鄉差異依然明顯，城市居民與農村居民待遇有別，一方面，很多農村居民通過戶籍制度改革成為城市居民，管轄機構由鎮改為街道，但是這部分居民的就業、住房、醫療、教育等民生服務卻沒有及時跟進，城市最低生活保障、失業保險、城鎮醫保等社會公共服務的落實還需要一定的時間，由地區經濟發展水平不同帶來的公共服務基礎差距較大。農民“洗腳上樓”，盡管生活空間與居住方式得到改善，但是城鄉之間差異顯著的社會公共服務與待遇區別亟需轉變。另一方面，國家在制定政策時，針對農村出臺了一系列的優惠政策，有些鎮政府領導和農民不愿意“鎮改街”，在傳統農業區，領導晉升與農業經濟發展有關，在現有政策框架下，國家重視“三農”，農民享有種糧補貼、農機補貼、家電三下鄉等傾向性政策優惠，一旦鎮改為街道，原有的優勢將不復存在，這也是“鎮改街”面臨的一個現實問題。

（三）轉型期矛盾增多，社會治理難度加大

“鎮改街”是把農村社會轉向城市社會的變革。在此轉型期，一是社會流動性大，居民生活空間與社會關系不再單一，農民、城市化初期的市民、外來打工者、城市近郊上班族等各類人群集聚在一起，文化習慣、生活方式與社會認同感不同，發生矛盾沖突的可能性就比較大，這也增加了社會治理的難度。二是轉型后轄區居民社會需求與管理體制出現矛盾，街道這種城市管理體制的建立，讓城鄉形態、生計模式、社會規則有所改變〔4〕，但居民原有的思想觀念、價值取向、行為方式等舊習慣沒能與體制變革相適應，存在矛盾爆發的隱患。三是“鎮改街”體制變革會打破原有利益平衡關系，會出現利益的重新分配，面臨一定的社會風險。例如，原有鎮、村債務債權問題、外來流動人口管理問題、拆遷戶安置與社會保障問題等，倘若不能及時化解潛在的危機，如果問題被激化，可能出現群體性突發事件，影響社會和諧穩定。

三、“鎮改街”進程中城鄉一體化推進對策

（一）明確權力責任，激發工作動力

為提高街道的管理效率，在行政體制上，要理順區級政府各職能部門與街道的關系，合理設置職能權限，確保出現情況能第一時間解決；按照權責一致的原則，在需多級政府、多部門共同處理的情形下，賦予街道適當的協調權利，減少部門扯皮推諉現象的發生。在財政體制上，街道在工作中要發揮主體作用，主動將自身迫切需要發展的建設規劃方案報上級機關審批，爭取他們的支持。在人員編制上，可以根據具體情況，選調大學優秀畢業生、村官到街道工作，如此以來，不僅可以為基層工作補充新生力量，也可以為這些新人提供鍛煉自我的機會。在人員激勵上，不能僅僅拘泥于職級的晉升，對于一些年齡稍大，擁有豐富基層工作經驗的工作人員來說，要給予大的晉升機會或者在職務層面得到提升，激發他們的工作積極性〔5〕。在法律保障上，現有的法律中，專門針對街道的立法很少，并且不能及時更新，對于街道的權力與責任，應該出臺新的法律或修訂已有法律，確保工作的合法性，提高管理效能。

（二）加強民生保障，促進公共服務均等化

“鎮改街”行政區劃調整的根本目的，就是要實現群眾生活新改善。區劃調整后，要堅持把保障群眾權益和民生改善放在突出位置，切實提升群眾滿意度。一要強化輿論引導。要廣泛深入、充分有效地做好群眾的思想工作，積極做好正面宣傳和輿論引導，依法及時公開行政區劃調整的相關信息，做到思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，通過扎實細致的群眾工作，切實增強群眾對行政區劃調整的認同感和對新街道的歸屬感，夯實行政區劃調整平穩順利實施的群眾基礎。二要提升惠民水平。要確保原鎮駐地功能不因區劃調整被削弱，加快被合并鎮或街道的社區服務中心建設與駐地的管理，繼續完善提升鎮原駐地的生產、生活服務功能；要確保企業生產、群眾生活不受行政區劃調整影響，根據屬地管理原則，及時變更民生相關的各類信息，統籌做好民生服務事項，妥善做好相關檔案、公章的移交保管接續工作，促進各項社會服務功能有機對接，全域覆蓋，實現城鄉社會公共服務均等化的發展目標。

（三）協調多種力量，創新社會治理

新形勢下，街道應該協調各種社會力量，以合力進行社會治理。第一，“鎮改街”進程中，在保證經濟平穩健康發展的前提下，街道要積極維護社會安定，密切聯系群眾，為各種社會組織的發展創造良好的服務環境與政策環境，并鼓勵他們參與社會治理。第二，重點協調企業和居民社會治理參與力度，街道要科學合理引導企業和居民有序參與社會基層治理，可以將一些政府項目轉包給信譽好的企業，拓寬居民參與社會治理的渠道，發揮居民社會治理的主體性作用，完善原有社區、新型社區的治理，進而能為街道的社會治理獻言獻策。第三，側重矛盾多發區社會治理工作，特別是針對城中村、城鄉結合部、街道交界處〔6〕，在源頭建立社會預警制度，定期調研社會不安因素，強化人民調解和信訪工作，拓展社會各界利益表達渠道，對社會不公平現象要密切關注，對居民的不滿情緒要適時疏導，創新社會治理方式方法，為街道經濟、政治、文化的發展營造良好的氛圍。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陶濤.新世紀以來大中城市街道建制改革研究〔D〕.華東師范大學，2011：22.

〔2〕〔4〕黃菲.“鎮改街”后區域治理路徑研究-以蘇州工業園區婁葑街道為例〔D〕.蘇州大學，2014：36、31.

〔3〕武陵區近郊鄉鎮改街道區劃調整之我見.〔EB/OL〕.http：//changde.mca.gov.cn/article/dcyj/201206/20120600324866.shtml.

〔5〕肖雪蓮.“鎮改街”后昆明市街道辦事處職能定位研究——以昆明市茨壩街道辦事處為例〔D〕.云南大學，2013：37.

〔6〕張炳賢.社會管理創新研究〔M〕.南京：東南大學出版社，2011：156.〔責任編輯：史煥翔〕