武陵山區惠農政策下鄉的執行困境探析

羅昌本　李小藝

[摘 要]改革開發以來，中央頒布了16份中央一號文件，體現黨和國家對“三農”問題的高度重視，標志著我國惠農政策體系的形成和逐步完善。武陵山片區作為《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中確定的扶貧開發主戰場，特別需要國家惠農政策的支持。然而，通過實地走訪與調查，我們發現，武陵山區惠農政策下鄉面臨環境復雜性、民族多樣性、主體多元性等執行困境，使政策達不到預期的效果。為此，通過從政策執行主體、政策目標群體、政策運行基礎等角度進行相應的成因分析，并進行相應政策展望，以期為國家其他連片特困地區的惠農政策下鄉提供借鑒。

[關鍵詞]惠農政策；武陵山區；政策下鄉

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0111 — 03

武陵山片區跨湖北、湖南、重慶、貴州四省市，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，是跨省交界面大、少數民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區。改革開放30多年來，黨和國家圍繞我國的農業、農民、農村問題出臺了一系列的惠農強農政策，旨在促進農業現代化、農民增收、農村建設，實現全面建設小康社會的目標。然而，武陵山區由于特殊的客觀實際，發展比較滯后，加之區域之間、城鄉之間發展極為不平衡，導致“三農”問題依然比較突出。這就更加需要國家政策的指引和傾斜，制定和實施針對特殊地區的惠農政策。而惠農政策的關鍵環節在于實行，惠農政策能否有效實行，事關政策效用能否發揮、問題能否解決、政策機制體制能否完善等問題。因此，通過對武陵山區惠農政策下鄉的困境進行探析變得極為必要，這不僅有利于政策的有效執行，也有利于政策目標的實現。

一、武陵山區惠農政策下鄉的執行困境

惠農政策的執行是實現政策目標最直接和最重要的階段。但是，在惠農政策執行過程中，政策走樣的現象時有發生，嚴重影響政策目標的實現。就其具體表現，因地而異，形色各樣。那么，武陵山區由于特殊的客觀實際情況，惠農政策下鄉將面臨怎樣的執行困境呢？其主要表現有：

（一） 主體多元性

武陵山區橫跨湘、鄂、渝、黔四省市，由于各省市間的發展戰略存在差異，發展水平不一，在響應黨和國家有關惠農政策的同時，勢必制定與本地區相耦合的惠農政策，而這種耦合大多基于地方的現實利益，從而導致國家與地方的利益博弈。國家旨在促進國家穩定、民族團結、社會穩定。地方則基于地方發展戰略，甚至基于個別領導的政治利益，從而導致惠農政策變向、扭曲地執行。所謂形象工程，正是這種變向執行的體現。此外，也存在片區各主體間的博弈問題。各主體都本著本區利益最大化原則，而忽視各主體地理空間的緊密性和利益相關性等特點，導致政策執行的負外部性。如農業發展規劃的碎片化、分割化嚴重，甚至存在人為地制造壁壘現象，阻礙片區資源正常流動，降低了政策資源的功效作用。正如丁煌所言，政策執行本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈的過程，政策執行主體的行為從根本上受利益的驅動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定了政策執行阻滯現象發生的現實可能性。

（二） 環境復雜性

武陵山脈延綿整個武陵山片區，片區平均海拔高，最高海拔可達2570米，屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候。由于其客觀的地理環境和氣候類型，容易引發自然災害，如旱澇、泥石流、雨雪冰凍等災害，且部分地區水土流失，荒漠化嚴重。這就要求我們在惠農政策下鄉過程中，要充分考慮政策與生態環境的協調性與可持續性問題，如果兩者只顧其一，必然適得其反。

（三） 民族多樣性

武陵山區境內不僅有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9個世居少數民族，而且還有其他30多個少數民族，有利于多民族間的交融。但是，由于存在文化、語言、傳統、習俗等方面的差異，由于缺乏深入了解和接觸，會造成相互排斥的現象。這無形中為惠農政策下鄉增添阻力，加大實施的成本。

（四） 基礎薄弱性

武陵山區是集中連片特殊困難地區。在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施期間，武陵山片區共確定11303個貧困村，占全國的7.64%。片區71個縣（市、區）中有42個國家扶貧開發工作重點縣，13個省級重點縣。據統計，2010年，片區農民人均純收入3499元，僅相當于當年全國平均水平的59.1%。凸顯片區基礎薄弱性的特點。主要表現在：第一，經濟發展水平低、結構不合理。2010年，一、二、三產業結構比例為22：37：41，與全國10：47：43相比，第一產業比例明顯偏高。片區人均地區生產總值只有9163元，明顯低于全國平均水平。第二、基礎設施薄弱。片區內有47個鄉鎮不通瀝青（水泥）路，占鄉鎮總數的3.41%；9271個行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數的40.25%；7790個村沒有完成農網改造任務，占行政村總數的33.82%。第三、社會事業發展滯后。教、衛、文、體等方面軟硬件建設嚴重滯后，人均教育、衛生支出僅相當于全國平均水平的51%。

二、武陵山區惠農政策下鄉的困境成因分析

黨和國家出臺一系列惠農強農的政策舉措，旨在穩妥解決好“三農”問題，構建社會社會主義和諧社會，實現全面建設小康社會的宏偉目標。但是，如果政策只停留在紙上，再優良的政策設計也終究不能解決問題。然而，政策的實踐過程，正是政策的最大難題之一，惠農政策也不例外。武陵山區惠農政策下鄉所面臨的諸多執行困境，就是這種艱難性的最好佐證。究其成因分析，主要從政策執行主體、政策目標群體、政策運行基礎三個方面進行。

（一）政策執行主體：基層政府

農村基層政府作為整個國家行政管理機器的“末梢神經”，直接面向農村社區，直接貫徹國家各項行政方針和指令。政策的執行、完善、反饋依賴于基層政府的努力與認真貫徹，因此，基層政府的主體功能性的發揮，事關著國家惠農政策在農村是否得到認真、有效貫徹。然而，在執行過程中，存在諸如執行不力、執行不到位、管理不善、管理錯位、無差異化執行等問題。其具體表現有：

第一，主體的博弈性問題。武陵山區橫跨四省市，存在多個行政單元，為各主體間的博弈創造客觀條件，且相對其他地區，這種博弈性更為復雜，這無疑加大武陵山區惠農政策的執行難度。這種復雜性體現在：一是區域內各主體間的博弈，導致政策資源很難實現流動與共享，造成政策資源的浪費，使政策效益得不到充分發揮。二是片區總體與國家間的博弈，加大國家惠農政策的執行難度，使惠農政策達不到預期效果，從而削弱國家權威，不利于國家形象在基層的塑造與完善。但是，無論何種形態的博弈問題，歸其原因，都與利益及其分配有關，都是基于自身利益最大化原則，這必然產生政策執行不力、扭曲執行、變相執行等問題，所謂“上有政策，下有對策”就是這種情況的體現。

第二，主體的人員素質問題。武陵山區集革命老區、貧困地區、民族地區、邊遠地區于一體。對外，沒有形成有力吸納優秀人才的優良土壤；對內，留不住人才，優秀人才外流嚴重，導致基層政府的整體人員素質偏低，不利于政策的貫徹與執行。其具體表現在：一是人員結構不合理，且素質偏低。在年齡上，老中青比例嚴重失調，年齡偏高群體占據多數，不利于人才的培養與持續性；在知識構成上，由于年高者多數位居領導崗位，他們憑經驗進行管理，缺乏現代管理方法與技術。二是現代意識薄弱。如法律意識、制度意識等，而惠農政策的落實離不開一支具有現代管理思想與服務意識的人。

第三，主體的機構構成問題。科層制的組織結構，等級森嚴、自上而下的命令體系等制度缺陷，造成政府執行低效、政策資源浪費、信息傳遞失真等問題。加之基層政府作為最低層級行政單元，受來自上級多層機構的制約，自主性差，權責不對等，但卻要承擔巨大的責任。此外，機構組織條塊化、分割化嚴重，“七站八所”的，不利于部門間的協調和資源的整合。

（二）政策目標群體：農民

惠農強農政策旨在解決好“三農”問題，實現社會的全面建設與發展的重要政策。農民作為惠農政策的直接受惠群體，是惠農政策的親身體驗者，政策的好與壞，只有農民有最大的評價權。因此，惠農政策的執行和貫徹，必須充分調動農民的積極性、擴大參與、爭取他們的理解和支持。但是，政策執行往往會受到來自農民的冷漠、不理解、不支持等現象，阻滯惠農政策效益的實現。其具體成因如下：

第一，農民受教育程度低，不利于政策的宣傳與理解，從而導致政策認可程度低，政策執行難等問題。據中國農村統計年鑒顯示，2008年，中國農村居民家庭勞動力文化狀況構成比例為：不識字或識字很少占6.15%，小學程度占25.3%，初中程度占52.81%，高中程度占11.40%，中專程度占2.66%，大專及大專以上占1.68%。從中我們可以看出，高中（或中專）以上文化程度僅占15.74%。這種中高端人才的嚴重缺乏、低端人才的廣泛存在，是我國農村地區普遍存在的現象，尤其中西部地區顯得更為明顯。加之武陵山區人均教育支出又比較低，僅相當于全國平均水平的51%。

第二，農民的被動與冷漠，阻礙政策的制定與施行。武陵山區存在多樣民族，每個民族都受到本民族傳統、習俗、稟性等影響，觀念較傳統且落后，對外來的事務缺乏了解，且潛意識產生一種抵觸的心里，造成在政策落實過程中必須依靠政府的強力灌輸與執行。而這種強制性，勢必加大這種冷漠與被動性。

（三）政策運行基礎：物質資源

“巧婦難為無米之炊”。再好的政策設計，盡管有很好的執行團隊，得到政策目標群體的認可與支持，但是，如果沒有相應的物質基礎作為支撐，都不可能得以真正貫徹與落實，更別說問題的解決與正外部性的發揮了。武陵山區雖然得到國家各類強農惠農資金的大力扶持，且作為新階段扶貧攻堅的主戰場，凸顯政策資源傾斜性。但是，武陵山區經濟基礎的薄弱性，發展的滯后性，使武陵山區在籌集配套資金上困難重重，導致急需的項目沒有得到落實，落實的項目得不到改進與完善。且惠農資金存在管理不善，缺乏監督，造成資金挪用、亂用、浪費等現象。

三、探索與展望

武陵山區惠農政策下鄉，必須充分考慮片區面臨的客觀實際情況，因地適宜，制定符合片區特色的惠農政策，才能真正克服惠農政策下鄉所面臨的諸多困境難題，使惠農政策真正得以有效執行，使政策目標得以實現。

（一）惠農政策要因地適宜，避免一刀切

政策的制定要充分考慮政策所處的大環境，也要考慮政策所處的小環境，只有根據環境的變化，來制定與環境相適應的政策，政策才能得到有效執行，即政策的可行性與可操作性，避免一刀切。為此，武陵山區惠農政策下鄉過程中，要充分權衡各主體的利益訴求，使各主體間的利益均得到表現；要整合片區政策資源，化解主體間的矛盾與沖突，營造一個和平的政策實施環境，使政策資源得到最大發揮；要正確處理好人與自然的關系，不僅要促進片區人民生活水平的改善與提高，也要注重自然生態的保護與治理；要充分考慮各民族的利益需求，要尊重各民族風俗習慣，也要實現各民族和諧、發展、繁榮。

（二）提高基層政府惠農政策的執行力

基于武陵山區基層政府存在的利益博弈問題，就其根因，就是角色錯亂。所以，厘清好基層政府的角色，才能真正發揮其在惠農政策執行中的主體性作用。但是，要完全否定基層政府的利益訴求是不可能的，我們只有在承認基層政府的相關利益的基礎上，通過財政保障其基本運轉經費，來淡化基層政府的“經濟人”角色；通過完善法律監督機制，來抑制其泛濫。而就其人員素質問題，必須加大培養和培訓一支人才結構合理、服務意識強、思想觀念現代、管理理念與技術先進的政策執行隊伍。此外，我們必須整合基層組織的分割化問題，努力克服科層制的弊病問題，實現資源得整合，減少資源浪費，提高執行效率。

（三）提高農民基本素質、調動農民積極性

作為直接受惠群體的農民群體，在大多數惠農政策執行過程中，農民總是扮演傍觀者的角色，沒有融合到惠農政策執行中來。面對農民的這種冷漠性、被動性，與農民的自身素質是分不開的，因此，提高農民的基本素質、調動農民的積極性變得尤為重要。就素質提高而言，主要方式方法有：其一，加大財政教育支出水平，且須向貧困地區、農村地區傾斜，保障農村地區基本教育的正常運轉。其二、開設符合農民需求的各種培訓。如基本農業技術技能培訓、農民職業培訓等。其三、積極培養和開發一批新型農民，如通過人員交流的形式，培育農村的內生動力，實現農村人力資源得再造、改進、提高。就其怎樣調動農民的積極性而言，其一、政策制定要透明、公開，要充分傾聽農民的意見建議，要充分考慮農民的利益訴求，他們既是政策受惠者，也是政策參與者，對惠農政策有相當的話語權。其二、政策執行要因地適宜，不能一刀切。其三、在政策監督與反饋過程中，必須發揮農民的監督主體地位，以及認識到農民在惠農政策反饋中重要作用。

（四）確保充足的物質基礎

經濟基礎決定上層建筑。惠農政策下鄉沒有相應的物資保障，不可能得以有效執行。基于武陵山區自身發展的落后性、基礎的薄弱性、產業的滯后性以及地區的復雜性，物質資源極為匱乏。要充分確保惠農政策下鄉的物資基礎，一是需加大中央財政與地方財政支農力度，構建長期有效的投入機制，確保穩定的資金來源，且要根據經濟發展水平適時調整投入份額，實現惠農政策下鄉的物資保障性、保障機制性、實時調整性。二是要健全農村金融服務體系，實現多元共進，彌補國家惠農資金投入不足、方式單一、資金浪費等現象，確保多元主體力量為惠農強農服務。三是要努力培養片區內生動力，充分合理利用片區優勢資源要素，實現片區的自我發展、自我服務、自我提升、自我完善。四是要建立健全物資監督體制機制，整合資源，節流開支，實現惠農資金得到充分利用，使惠農資金流向農民所需、所急的問題上。

〔參 考 文 獻〕

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〔2〕 程億.現階段我國惠農政策執行研究〔D〕.南京師范大學，2007.

〔3〕 許霞.我國惠農政策執行研究〔D〕.湘潭大學，2011.

〔4〕 謝來位.惠農政策“自上而下”執行的問題及對策研究〔J〕.經濟體制改革，2010，（02）.

〔5〕 中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）〔N〕.新華社.2011—11—16.

〔6〕 國務院扶貧辦，國家發改委.武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）〔Z〕.2011.

〔責任編輯：陳玉榮〕