農村土地產權限制農民財產性收入狀況及對策分析

王姣 劉才華

[摘要] 近年來，城鎮化正在如火如荼進行。同時推動土地市價急劇上漲，農民的土地財產權利的經濟價值也越來越明顯。通過進一步研究在政府征地、承包地流轉和農村集體建設用地流轉等土地財產權益實現途徑中所存在的制度問題，發現征地補償金不足、承包地流轉不規范、農村集體建設用地流轉受限等嚴重限制農民財產性收入增加，經過現狀分析并借鑒國外發展經驗，找到如何保障和增加農民土地財產權益的途徑。

[關鍵詞] 土地財產權利；農民財產性收入；征地；承包地流轉；農村集體建設用地流轉

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 農村土地產權限制農民財產性收入增加的現狀

農民收入構成除了家庭經營收入、工資性收入和轉移性收入之外，還包括農民財產性收入。目前農民財產性收入微乎其微，僅占農民收入的5%左右。因為農民收入的總體水平比較低，用于家庭的生活消費、就醫教育及生產性開支以外就很少剩余，能夠用于投資的資產十分有限，而另一方面，農民擁有大量的土地、山林等不動產資源，還有農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權等各項財產權利。在當前，土地已經成為城鎮化進程中的重要稀缺資源，而且土地市價仍在不斷攀升，那么農民的財產性收入將會具有巨大的增長潛力。但是，由于我國現有的農村土地產權制度設計上存在很多缺陷，農民的土地財產權益還沒有得到充分的尊重和保障，而這也嚴重影響了農民財產性收入的持續增長，具體表現在以下三個方面。

1.1 征地補償金不及土地市場價值

我國相關法律規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在我國實際征地過程中，政府壟斷土地供應市場，獲取巨額的土地增值收益。而農民只能根據“按照被征收土地的原用途給予最高不超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”的補償標準，收到有限的補償金。土地是農民生存發展的基本保障，是留在農村務農的廣大農戶維持家庭生計的主要支撐，當被征地農民失去土地后，得到的少量補償金不足以支付農民土地價值的全部補償。據調查，被征地農戶戶均征地2.59畝每戶共獲得征地補償費7.15萬元，人均征地補償費1.49萬元。而以東部沿海地區人均消費支出5789.45元/年，戶均消費支出2.3萬元/年計算，所得的征地補償款勉強維持農民不到4年的基本生活開支，更談不上維持被征地農戶的長期生活開支。

1.2 承包地流轉收益過少

目前，由于很多地區的農村剩余勞動力都向城鎮轉移，也就引發了農地出現拋荒撂荒現象，土地粗放經營問題嚴重。由于非農就業穩定性不強，土地承包經營權流轉的規范性不夠，穩定性不強，規模化程度不高，農戶對于流轉承包地還有諸多顧慮。調查發現，農戶對流轉土地的安全性不夠信任，害怕流轉出去的土地不能要回。因此，農戶一般選擇親朋好友及本村大戶等可信任的流轉對象，這樣無疑限制了土地流轉。合理的利益補償機制尚未建立。許多農戶為了能隨時要回土地自行耕種，流轉土地時往往只是通過口頭協議象征性收取流轉租金，這樣租金金額一般較小甚至是無償流轉。相比于農戶與農戶之間的土地流轉，農業企業承租土地一般能夠支付較高的流轉租金，高的可達每年800～1000元/畝。但由于企業生產經營用地規模較大、流轉期限較長，很多流轉地使用期限在10年以上，這樣就使得許多農戶出于對保護承包地的財產權益的考慮，不會將承包地主動承包給企業。

1.3 農村集體建設用地流轉受到較多限制

近年來工業化、城鎮化正在農村快速發展，農村集體建設用地也在因為發展的需要使得身價倍增。但是由于我國多年來對于農村土地管理制度的多重限制，農民在農村集體建設用地上的財產權益并沒有充分體現出來。一是農村集體建設用地直接入市受到嚴格限制。受到法律許可的用地情況，僅有農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業，或者與其他單位、個人以土地使用權入股聯營等形式共同舉辦企業。使用權流轉也被限定在所興辦或共同舉辦的企業之間，因破產兼并等情形而導致的土地使用權轉移，其他任何單位和個人進行建設所要使用土地必須依法申請國有土地。依照目前的法律規定，國家征地已經成為農村集體建設用地轉為城鎮建設用地唯一法定渠道，農民集體所有的農村建設用地，既不可以在符合國家土地規劃與用途管制的前提下自行開發，同時也無法自由進入土地資本市場進行使用權流轉，這將嚴重影響農民土地財產權益的實現，也嚴重限制農民獲得財產性收入。二是國家法律對農民宅基地流轉提出嚴格限制。農民的宅基地是我國農民重要的農村集體建設用地組成部分。我國國家相關法律規定，農村居民每戶只能擁有一處宅基地，而且禁止城鎮居民在農村購房。宅基地流轉只被允許在村集體內部成員之間進行流轉，這種局限性，必然導致宅基地的經濟價值嚴重縮水，這對于買賣雙方來說不僅造成不便，也都是嚴重的損失。當前來看，如果農戶將宅基地出售給集體以外農民或是城鎮居民，就算能獲得較高的經濟利益，但卻得不到國家法律的保護。

2 保障農民土地財產權益，增加農民財產性收入

2.1 明確界定農民土地財產權利，增強農民產權意識

明晰土地產權是保障農民土地財產權利的基礎，是農民獲得財產權益的前提。沒有明確的產權界限，農村產權制度不完善，農民也不能安心，農民的土地產權交易也受到嚴重限制，很多人必定會趁機攫取稀缺的土地資源和獲益機會損失的還是廣大農民的利益。為此，農村土地管理制度的完善，就顯得格外迫不及待。確權的關鍵一步，就是要加快推進以農村集體土地所有權和農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等為主要內容的農村集體土地確權登記發證工作，使農民看到實實在在的權利。為農民頒發具有法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，將土地的使用權、收益權和部分處分權明確賦予給農民，防止以農村土地歸農民集體所有為名強征農民土地的行為再次發生，使農民更好地維護自身財產權利，實現土地財產權益最大化。

2.2 推進征地制度改革，提高農民土地補償收入

農村征地現象越來愈多，因為征地引發的事故也已愈演愈烈。政府應該規范征地過程，減少強制征地范圍，并給農民合理的征地補償金。征地用途分為公益性和經營性用地，應該逐步淡化政府對經營性征地項目的行政推動，大幅度提高征地補償標準。我們應適度借鑒國外市價補償的做法，加之各地經濟發展水平，將征地補償以農業產值為依據逐步轉變為以土地市場價值為依據，不管是公益性項目建設征地還是經營性項目征地，都要按土地市場價格予以補償，進一步改進征地補償方式。征地之余，我們也要為被征地農民預留發展用地，防止農民失地后產生生計問題。積極引導村集體和農民以股份合作的方式參與到項目開發和服務配套中來，為被征地農民獲得更多持續穩定的收入來源。再一個重要問題就是，解決好被征地農民就業、住房和社會保障問題。在征地足額補償的同時，地方政府應該多為當地農民考慮，從土地出讓收益中拿出適當比例建立社會保障基金，將失地農民納入當地社會保障范疇，統籌考慮被征地農民就業、住房、養老、教育、醫療等農民備受關注問題，讓他們享有與城鎮居民相同的公共服務和社會保障制度，解除他們失地后的顧慮。

2.3 放開經營性用地的開發經營，讓農民獲得更多增值收益

市場化運作有利于逐步推行經營性建設用地項目，用地單位與農民集體直接對話協商，可以允許農民在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，通過出讓、轉讓、出租和入股等方式流轉農村集體建設用地使用權。對于經營性用地的使用，既可以直接將集體建設用地出租給企業，也可以根據土地利用規劃，在集體建設用地上建設廠房公寓等進行出租，更有一種方式是通過土地折價入股的方式與其他單位或個人進行共同開發建設，逐步實現農民集體土地與國有土地“同地、同價、同權”，讓農民享受更多合法收益。在國外，很多農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化建設，尤其是城鎮規劃區外的農村集體建設用地具有很高的經濟價值，當地農民可以按規劃要求，利用村集體內部整治剩余的建設用地，自行開發建設鄉村旅游和休閑娛樂項目，更好地發展農村二、三產業，在合理開發農村土地資源中穩步增加財產性收入。

2.4 擴大農民土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點范圍

承包地、宅基地是農民重要的土地財產，承包經營權和宅基地使用權是農民獲取財產性收入的重要權利，排他性、可分割性和可轉讓性是土地權利的明顯特征。土地資本化和市場化，有利于實現農民的土地權利。農民貸款難一直是阻礙農村經濟發展的難題，農民土地承包經營權和宅基地使用權從理論上說，具備融資條件。進一步開展農民土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款，有利于解除農民缺乏有效擔保物而導致融資難的困境，更有利于推動土地從保障屬性向資產屬性轉化，更好地實現農民土地財產權利的經濟價值。為此，可根據各地區經濟發展和社會環境，適當選擇農業特色優勢明顯，土地規模化程度較高的地區開展土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點。特別是對已進城落戶的農民嘗試開展宅基地使用權抵押貸款，這樣農民既可以多一份收入，也可以為市場發展增加更多可用資源的選擇。

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[作者簡介] 王姣（1974— ），女，漢族，遼寧大連人，金融學博士，副教授。研究方向：地方金融環境優化、投融資決策等；劉才華（1992—），女，漢族，遼寧錦州人，金融學學士。