北京外來人口管理體制改革研究

李秀鵬 蒲濤

[摘要]如何正確認識并妥善解決因人口流動性增加、外來人口大量涌入城市而引發的各種社會問題，是國家面臨的重要任務與時代課題。北京是中國外來人口涌入規模最大的大城市之一，傳統的外來人口管理體制在特定時間段取得了一定的效果，也面臨著一系列的問題亟待解決。以傳統的管理體制為基礎，結合交叉學科的研究視域，從管理學、社會學和法學的角度，比較國同類型城市的管理經驗，對北京外來人口管理體制改革進行創新探討，不僅可以厘清政府管理權力運行中的理論困惑，亦可對實踐中諸多矛盾的解決起到正面指導作用。

[關鍵詞]外來人口；管理體制；創新改革

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08.

1 外來人口管理體制概述

1.1 外來人口及其管理體制的概念

外來人口管理是一個世界性的問題，并不是只有中國才面臨的問題。工業革命以后，城市化大浪潮席卷全球，世界各國如何管理“外來人口”的問題也隨之產生，只不過在中國這樣一個處于轉型時期的人口大國尤其突出而已。同樣，外來人口管理是一個傳統的古老問題，并不是當今社會才產生的新問題。在古羅馬時期，據其相關法律和文獻記載，就已經有了羅馬人和外來人的區分，只不過在人口流動更加頻繁、交通方式更加便捷的今天，這一問題更為人們關注罷了。

在中國，1949年以后，外來人口的稱謂隨戶籍管理的政策法規的變化而不斷發生著變遷。1953年城鄉二元戶籍制度形成之后，便有了現代城市“外來人口”的稱謂。但對此稱謂的具體所指，學者們則各持己見，莫衷一是。如有人認為“流動人口是指臨時離開戶籍所在地，跨越一定的轄區范圍，前往他地不時回返的人口。”[1]還有人認為“人口流動是指人們超過一定時間長度、跨越一定空間范圍、沒有相應戶口變動的空間位移過程，發生在這種人口流動過程中的人口即為流動人口。”[2]其實，就其本質來看，“外來人口”之說是與人口遷移分不開的。不同的學科視角，如管理學、政治學、人口學、社會學、法學等都會對外來人口下不同的定義。在實際生活中，“外來人口”所呈現出來的樣態更加復雜，普通民眾的認識也更加多樣化。比如有些在北京生活了幾十年的“老北京”卻認為自己是山東人、內蒙古人、黑龍江人等外來人口；來北京移民的，上學的，就醫的，工作的，訪親的等，也認為自己是外來人口。本文還是回到戶籍制度上來談“外來人口”并將之定義為離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。在人口流動中，要對外來人口做出統一定義是很困難也不科學的，但基于管理的需要，則可以做出有價值的外來人口概念界定。從管理理論上看，外來人口是一個相對于常住人口的概念，而這一對概念又與國家戶籍管理制度緊密關聯。一般而言，北京外來人家偶是指戶籍登記地在北京以外的其他省市但在北京生活居住滿半年以上的中國人或者常年生活居住在北京的外國人，而北京常住人口則是指戶籍登記地在北京的人。

外來人口管理體制是有關生活居住地長期不在戶籍所在地的“外來人”的社會綜合管理的一系列政策、法規和制度的總和，包括管理主體的設定、管理機構的設置、管理權責的劃分、管理程序的安排等。

1.2 北京外來人口的基本特征

根據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊及《北京市統計年鑒》數據，2004年本市常住人口為1492.7萬人，常住外來人口329.8萬，而截至2013年年底，北京市常住人口增加到2114.8萬人，常住外來人口增加到802.7萬人。從人口增長的角度看，10年間本市常住人口增加了622.1萬人，其中常住外來人口增加472.9萬人。如果按照數據平均計算，本市常住人口每天增加1704人，常住外來人口每天增加1296人。[3]從增長的整體趨勢看，近10年北京市常住人口和常住外來人口的增速均在2008年達到一個“峰值”，年增長幅度分別為5.67%和16.94%。2008年以后，北京人口增速逐年下降，但常住外來人口增量在全市常住人口增量中的占比始終很高，2008年、2009年、2010年三個年份中的占比更是超過了80%，外來人口的涌入成為北京人口快速增長的主要因素。

通過對外來人口的數量、職業和經濟活動等方面進行分析，發現其主要有以下七個特征。

第一，從數量上看，外來人口總數量不斷快速上升，雖然自2008年以后，增長速度有所減緩，但數量依然龐大。

第二，從受教育和文化層次來看，外來人口文化水平總體較低，被調研的海淀清河區等地的外來人口中，78%來自農村，并且78%是初中及以下文化水平。

第三，從經濟活動來看，外來人口主要從事四類經濟活動：一是“白領”，以人才引進為主，有較高的學歷，他們思想、工作、生活比較穩定，約占10%；二是“藍領”，以打工為主，居住地。相對集中分布在工廠企業，約占外來人口總數的76%；三是“灰領”，即自由職業者，以小商小販為主，約占總數的12%；四是“黑領”，即“三無”人員，居無定所，素質較差，對社會危害較大，容易違反法律規定甚至從事犯罪活動，約占2%。

第四，從在京生活時間上看，大部分外來人口在京生活時間較長，且越來越多的人選擇長期在北京生活。其中，暫住一年以上占30%，相當部分在此居住數年以上，有的全家都搬遷到北京生活。

第五，從流動性上看，外來人口流動性大，在北京市各個城區及郊縣不斷地變換生活居住場所，使得傳統的管理方式很難起到有效的作用。

第六，從年齡結構看，外來人口中，青壯年人口占比達到85%左右，兒童和老人占到15%左右，大多數兒童和老人依附于家庭青壯年在北京生存。以昌平區為例，外來人口中15至64歲的勞動適齡人口為77.55萬人，比例占九成以上。其中15至34歲的青壯年50.60萬人，是外來人口的主體，青壯年人口的大量流入改善了昌平區總常住人口的年齡結構，從而在很大程度上延緩了老齡化進程。

第七，從是否遵守法律的角度看，外來人口犯罪比例要高于北京市常住居民。大多數犯罪人年齡小、文化素質低并且男多女少。同時，外來人口中流竄作案的人員較多，無職業的“三無”人員較多。

2 北京外來人口管理體制現狀及其存在的主要問題

2.1 北京外來人口管理體制現狀

針對北京市外來人口的現實情況，北京市目前確立了外來人口管理的基本思路和原則，并且采取了一些措施。

第一，確立了平等管理的基本理念。平等管理本質上是要求外來人口本地化，受到與本地居民同等的基本待遇。這在實際工作中變現文正確看待外來人員對流入地經濟社會發展的正反作用，確立“共處一地、共創繁榮、共保安寧、共樹新風”的指導思想，不排斥，不歧視，與本地人一視同仁，并在具體管理方法上提出融管理、教育、服務為一體的管理理念，調動外來人員參與社區建設的積極性、主動性和創造性。

第二，確立了科學化管理的基本思路。具體而言，北京市致力于建立信息化的外來人口管理體系，對外來人口的相關信息登記造冊并建立專門的網絡系統，有效地系統化管理。同時，定期對轄區內的外來人口一一進行核查、登記，補充、完善外來人后信息，便于適時管理。

第三，落實全方位的綜合管理服務措施。比如成立社區服務站，建立以綜治、警務、調解、治安保衛和外來人員管理“五位一體”的綜治辦；加強宣傳教育，提高外來人員的法制觀念和基本素質；創造良好的就業環境、居住環境和積極獎勵外來人員的先進典型等。

第四，建立了暫住證制度，將暫住證變成一個為外來人口提供各項服務的憑證，持證的流動人口可憑證享受到子女教育、醫療、購車、計劃生育等一系列政策法規內允許的服務。

在政策法規層面，對北京外來人口管理起到作用的文件涵蓋了戶籍管理、房屋租賃、計劃生育、衛生防疫和經濟活動等多個方面。①

2.2 北京外來人口管理與權利保障存在的主要問題

外來人口的不斷增加，毫無疑問會給城市管理帶來巨大的挑戰和壓力，必然會引發一系列的問題。就北京市外來人口管理與權利保障現狀來看，主要存在以下四個問題：

第一，平等的管理思路可以有效保障外來人口的基本權利，但是卻積壓了本地常住人口的生存空間，容易引發矛盾，從而造成社會問題。如何平衡平等管理與優先照顧是一個現實的迫切問題。

第二，社會治安的管理依靠單一的政府執法或行政手段，不足以維護良好的社會秩序。從相關統計看，北京市的治安違法和刑事犯罪案件中，大部分來自外來人口。很多外來人口從偏遠地方走出，對法律的認識不足，政府的執法行為無力對其很多行為進行約束尤其是當中國特有的單位組織機構、鄉村宗族社會以及家庭親情對個人的行為約束機制喪失功能之后，他們更容易淪為違法犯罪高危人群。

第三，暫住證制度雖然在一定時間內起到了外來人口管理的重要作用，但由于各項服務和配套制度沒有健全，使得這一制度目前遭遇了重大障礙。同時，對外來人口的教育和培訓等相關制度沒有得以確立，也使得暫住證制度在實際推行中遇到了困難。

第四，缺乏對外來人口進行依法管理的基礎，一些有關外來人口管理和權利保障的法律法規嚴重滯后或者缺位。法律規范的滯后和缺位直接導致了北京外來人口管理中的具體問題，包括主體異位、權責不明、機構混亂和程序缺失等。

3 國內相關典型城市外來人口管理體制的比較分析

國內一線城市中，在外面來人口管理方面可供借鑒和比較研究的典型城市包括上海、深圳和廣州等。

上海市的外來人口管理經歷了一系列轉變，包括：由被動的靜態、單項管理向積極的動態、綜合管理轉變；加強法律法規建設，逐步實現外來人口的常態化、規范化和法制化管理；加強組織建設，設立統一的流動人口管理機構；逐步將流動人口納入人口綜合調控計劃和社會經濟發展規劃；使用居住證轉辦常住戶口試行辦法，推行居住證制度，為流動人口獲得市民待遇提供了一個合理通道等。[4]這一模式為上海外口管理塑造了一個先進典型，通過轉變觀念，以服務促管理，以黨建促管理，開創了上海外來人口管理的新局面，為全國外來人口管理實踐提供了一個良好的范本。[5]深圳市的外來人口管理大致經歷了防范型、綜合型和福利型模式三個階段。防范型模式大致從1984起到1999年止，這一階段是以治安防范為主要政策目標的管理模式；綜合型模式大致從2000年起到2005年止，這一階段是以治安管理、經濟發展、民生改善等多元政策為主體的管理模式；福利型模式從2006年起至今，這一階段是以增進所有民眾包括外來人口福利的、具有廣泛社會整合力的管理模式。[6]深圳模式體現了一種從單一管理到綜合服務、再到福利保障的發展思路和理念轉變。在此模式下，制定了一系列法律規范及政策條文，具有典型性。

廣州市探索了將農村式管理方法轉變為城鎮化管理方法、本地人管理轉化為本地人與外來人口共同管理、管理為主轉化為服務為主的基本模式，切實保障外來人口的合法權益、加強人文關懷、改善工作生活條件，引導外來人口依法合理表達訴求、融入當地改革發展。這一模式下，外來人口社區化管理發揮了重要作用，了制度創新，管理重心下移，政府下放了部分行政管理權力，讓社區力量參與到外來人口管理活動中，重點解決外來人口的勞動就業、社會保障和權利救濟等問題，起到了較好的示范作用。[7]

從北京市自身的外來人口管理體制改革來看，可以說最近這三十多年來，不管是戶口管理、住房管理、計劃生育管理還是就業管理都有很大改革，出臺了很多政策法規，總的說來是比較滿足生產力的發展需求的。整體來看，北京市流動人口管理相關政策法規的演變軌跡是程序越來越簡化、管理理念正在發生重大轉變。從政策法規頒布與廢止的時間演變上來看，1984—1995年是第一個周期，其間共有11個相關法規出臺，大多數在1995年廢止。1995—2005年是第二個周期，其間出臺了15個法規。這期間標志性的法規是《北京市外地來京務工經商人員管理條例》，其他多數法規均是根據《條例》在1995年出臺，且在1997年進行了修訂。2005年至今可以看作是第三個周期，包括《北京市外地來京務工經商人員管理條例》在內的大多數法規被廢止，僅《北京市流動人口計劃生育管理規定》在2006年最新頒布實施，當然現在又融入了單獨二胎政策。其他法規還有待修訂或重新制定。北京市開展了《北京市外地來京人員戶籍管理規定》修訂的調研工作，也將修訂《北京市出租房屋管理條例》從最初的針對私有房屋租賃管理的規定，到1995年增加了一項房屋租賃治安管理規定，而后關于房屋租賃的管理規定已經廢止，僅房屋租賃治安管理規定在起作用；就業管理的法規演變最富戲劇性，由簡而繁，到2005年之后該領域的主要法規均已廢止。

在制度方面，北京市正面臨著依法管理與流動人口管理法律體系的完善問題。如前所述，2005年前后北京市流動人口管理主要法規均已被廢止，1995年以一個條例、11個配套規章為主要內容建立的流動人口管理法律體系已不復存在，管理工作缺乏有力的法律依據。而依法管理要求政府的管理行為必須有法可依、有據可查。目前全國并沒有統一的流動人口管理法律法規，北京市未來的流動人口管理法規體系建設也正在摸索之中，2014年1月，北京市出臺規定，居住證制度將替代現行的暫住證，居住證將附加公共服務，隨著使用者在京生活、工作的時間越長，公共服務也將隨之“升級”。同時。北京要不要或者說怎樣采用積分落戶制度這個問題也正在各方的熱烈討論之中。

當然，北京的自身特點決定了其不能也不應該照抄照搬“廣州模式”、“深圳模式”或者“上海模式”的，北京有其自身矛盾的特殊性。北京政治性最強，上海、深圳和廣州經濟性最強。就北京與廣州相比較，北京的流動人口文化素質更高，文化活動也更多一點，而廣州從事手工業的，進廠的更多；北京高校多，科技發達，國際性更強，而廣州是中國最大、歷史最悠久的對外通商口岸和海上絲綢之路的起點之一，商業發達；同樣擁有很多流動人口，就犯罪率來看北京是比廣州要低很多的。當然他們之間還有地緣差異等。城市特點的不同，生產方式的不同也就注定了作為上層建筑的流動人管理體制的不同，但基本的經驗和思路則可以借鑒。

4 北京外來人口管理體制改革的對策及創新思考

針對北京外來人口管理的現行體制中存在的問題，結合國內的治理經驗和理論研究成果，北京外來人口管理體制改革應遵循以下六條基本思路。

第一，在平等管理的基本理念下，區別對待，循序漸進地推進北京外來人口享有本地居民待遇。平等管理并不要求無差別對待，相反，形式上的差別反而能夠更好地促進平等。在外來人口管理與權利保障問題上，對相關資源緊缺領域應當循序漸進地放開，而不能莽撞行事。逐步使每個熱愛北京并愿意在北京生活的中國公民享受到應有的福利。

第二，在傳統的主要運用行政手段管理的基礎上，多種手段和舉措并用，合理地管理北京外來人口，并充分尊重其權利。外來人口管理是一項系統工程，涉及社會方方面面，必須在政府領導下，建立以政府為主導，多種力量共同參與的管理機制。政府行政管理方面，可以以登記辦證為龍頭，計劃生育、勞動、工商、城建等部門各司其職，各負其責，加強合作，形成嚴密的管理網絡和立體管理格局，從而避免各自為政和單獨管理。尤其值得注意的是，可以借鑒廣州模式，下放部分行政權力，加強社區這一基本單位在外來人口管理中的重要作用， 讓社區作為外來人口管理的重要機構和力量。

第三，廢止暫住制度，完善居住證制度，充分有效地建立北京外來人口居住積分落戶制度。更進一步，應當推進戶籍制度改革。暫住證制度會客觀上造成重大歧視，把同一個國家的公民區分為本地人口和外地人口，不符合現在國家治理的基本理念。同時，暫住制度主要運用行政手段管理一國公民，不利于社會的長治久安。因此，應當推進暫住證制度向居住證制度的轉變和完善。持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當地居民的待遇。但居住證制度仍然只是過渡階段的權宜之舉，因為它所標志的，仍然是本地人口以及外來人口這兩大“陣營”的分化，解決外來人口問題的根本出路則在于徹底的戶籍制度改革。在一個充分流動的市場中，不同地區的要素報酬應該逐步趨向均衡。如果可以觀察到不同地區同質勞動力收入之間存在顯著的收入差異，則意味著政府的不當干預而造成了資源的錯誤配置。

第四，制定相關法律法規，為外來人口的依法管理提供充分的法律依據。總體而言，我國目前有關流動人口管理的法律法規主要包括：《中華人民共和國戶口登記條例》、公安部印發的《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》、公安部公布實施的《租賃房屋治安管理規定》、公安部公布實施的《暫住證申領辦法》以及部分省、市（區）、省轄市、較大市、經濟特區的人大及政府制度的暫住（流動）人口治安管理規定（條例）等。北京市雖有一些地方法規和規章，但在外來人口管理的法律法規制定方面相對落后于上海和廣東，應借鑒相關城市的做法，制定系統的適合北京外來人口管理和權利保障的法律法規，以在這一領域做到有法可依。

第五，加強數據信息建設，整合信息資源，進一步推進科學化管理。對外來人口相關信息數據，應整合統計、公安、計生、民政、流管辦等部門信息資源，建立完善包括長期居住、暫住人口、出租房屋、房屋租賃登記備案、勞動就業、育齡婦女等在內的外來人口綜合管理信息基礎數據庫。并在此基礎上注重數據的及時更新，為實時、準確掌握外來人口現狀提供服務，不斷提高外來人口管理服務水平。同時要加強信息資源共享，進一步推進外來人口綜合信息資源跨部門、跨系統共享，提高綜合管理效能以及為各有關部門制定經濟社會發展規劃、加強行政管理、開展公共服務提供支持。

第六，加大宣傳教育力度，提高外來人口文化素質。文化程度的提高，有助于增強外來人口自我約束、自我管理和自我完善的意識，并有助于消除和抑制違法犯罪活動。因此，充分運用各種媒體和教育資源，提高北京外來人口的素質對于外來人口管理和權利保障具有重要意義。

參考文獻：

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[2]段成榮.關于當前人口流動和人口流動研究的幾個問題[J].人口研究，1990（3）.

[3] 北京常住外來人口數量突破800萬，日均增加上千人[EB/OL].（2014-01-23）. http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2014-01/23/content_5228122.htm？node=5955.

[4]郭秀云.大城市外來流動人口管理模式探析—— 以上海為例[J].人口學刊，2009（5）.

[5]王丹霞.上海郊區外來人口管理模式研究[D].上海：復旦大學，2009.

[6]傅崇輝.流動人口管理模式的回顧與思考—— 以深圳市為例[J].中國人口科學， 2008（5）.

[7] 周萍.廣州市海珠區外來人口管理模式探究[D].長春：東北師范大學，2012.

[基金項目] 本文系北京市社會科學界聯合會青年社科人才資助項目“北京外來人口管理與權利保障研究”的階段性成果，項目編號：2011SKL018。

[作者簡介]李秀鵬，就職于中央民族大學法學院。