小自貿 大改革

張鵬

中國（上海）自由貿易試驗區，是中國改革開放的一個重要區域，把它設在了制度相對完善，行政管理水平相對較高，產業結構相對先進，而且周邊經濟又相對發達的這樣一個特殊的區域——上海。上海自貿區所取得的成就，對我們接下來推進中國的改革開放和發展，推進中國新的自由貿易園區和自由貿易港區建設都具有非常重大的意義。

上海自貿區建設的背景和目標。一是全球貿易競爭的新格局;二是全球貿易規則正在悄然發生轉變;三是國際貨幣體系和交易規則發生了相應的變化。其建設目標是要經過兩至三年的改革試驗，加快轉變政府職能，積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發展總部經濟和新型貿易業態，努力形成促進投資和創新政策的支持體系，積極探索建立貨物狀態，分類監管模式，加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放，著力培育國際化和法制化的營商環境，力爭建設成為具有國際水準的、投資便利、貨幣自由兌換、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，從而更好地為全國提供服務。一年以來，上海自貿區在改革層面上取得以下進展：

1.在投資領域。一是根據準入前國民待遇、負面清單以外的內外資一致對等原則，建立以負面清單管理為核心的投資管理制度，最大程度地提升便利化的水平，初步落實了準入前的國民待遇和負面清單。二是制定和完善了負面清單，實施外商投資和對外投資的備案管理制度，實施商事制度改革，持續擴大服務業的對外開放。這就把外商到國內投資的核準制和審批制給剔除掉了。過去外商投資要進行核準，國內的企業要走出去也要進行審批，現在都變成備案管理，而備案的管理機構，不是國家商務部而是上海市政府，所以在這種情況下，就把外資的自由度大幅度提升了，貿易門檻得到大幅度降低。同時，一年以來上海自貿區新增企業1.26萬家，超過以往20年來累計的總數，外商投資、新設外資企業達到1784家，外商投資總額累計到23億美元，而且已經完成了107個對外投資項目，依托上海自貿區實現了投資備案管理，建立了投資管理制度。

2.貿易自由化制度。貿易自由化制度推進了貿易監管制度的創新，把貿易自由化簡單地向貿易監管領域進行回縮。一是充分借鑒國際經驗，逐步形成了一線放開、二線高效關注、區內自由的貿易監管制度框架，不斷提高貿易自由化和監管的國際化水平。二是陸續推出了先入區后報關，經過認證的經營者互相認證制度，然后一次申報、一次查驗、一次放行等新的監管措施，目前，上海海關共制定新監管措施60項。這些監管措施，如果把它看作貿易自由化措施來講，是屬于貿易自由化措施，但是相對于貿易自由化，相對于提升貿易結構、提升貿易方式、提升貿易水平來看，與要求還具有非常大的差距，貿易監管措施在這個領域中只解決了進口商品更便利的進入，轉口商品可以更好地來利用這個平臺的問題。那么背后相應的貿易體系的支撐，跨國公司總部遷移的支撐，以及相關的資金管理結算的支撐等都未能有效的涉及。但盡管如此，貨物的通關時間仍獲得大幅度的削減，貨物入區的通關平均時間縮短了2至3天，平均節約物流成本達到10%左右。盡管它沒有實現預定的改革框架、改革目標，但是它所取得的這些成就也是非常重要、可圈可點的。

3.推動了金融制度的改革。上海有一些金融監管單位的工作人員認為，金融改革并不是上海自貿區建設中的核心構成，盡管存在這樣一些認識方面的偏差，但是金融改革的步驟并不慢。在堅持宏觀審慎、風險可控的前提下，推動自貿區與上海國際金融建設的聯動，逐步建立以人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革為重點的金融制度框架和監管體系，更好地服務實體經濟發展。但是并沒有非常明確的指定，也就是說這一項改革啟動了，但是在相關具體推進的邏輯政策安排上，還要進一步加以細化。

4.推出了自由貿易帳戶。自由貿易賬戶當中的人民幣資金和其他國內賬戶之間人民幣資金的自由匯款是不受限制的。自由貿易賬戶資金以及本幣資金之間的匯化、兌換是不受限制的，而自由貿易賬戶的外匯資金和海外賬戶之間進行的資金匯化，資金轉移，只要符合國家相關的反洗錢法等規定，也是不受限制的，所以事實上通過這樣一個自由貿易賬戶，實現了國內人民幣資金、自貿區的人民幣資金、自貿區的外匯資金和海外的外匯資金之間的聯動關系，自由貿易賬戶成為這個聯動關系中非常重要的一個樞紐。自由貿易賬戶制度創新以來，確確實實起到了非常重要的作用，到目前已經開立了5200多個自由貿易賬戶，資金的周轉效率也明顯提高了。同時因為可以融入海外低成本的人民幣資金，企業融資成本也得以下降。此外還有一大批金融企業在上海自貿區落戶，包括上海國際能源交易中心、上海黃金交易中心等這樣一系列重要的國際要素的交易平臺在自貿區落地。

5.建立事中事后監管制度。原來叫審批監管，隨著負面清單的公布，將不能再新設審批項目了，而且原有的審批項目也統統要進行規范甚至是取消，在這種情況下，只能通過加強事中事后監管的方式來解決自貿區內經濟秩序的有效維護、相關爭議和矛盾糾紛，對這個過程必須進行完善。上海自貿區已經在這個領域進行了重要的研究和突破，現在已經隨著市場經濟和更加開放的要求，逐步建立了一套由基礎制度、專業監管制度等組成的事中事后監管制度體系。盡管這個體系在實施過程中有一些經驗，還未能得到有效的總結，但是它確確實實已經形成了一個制度基礎和機制框架。在接下來的實踐中，它在改革的基礎之上會不斷完善，更好地發揮它的效力和影響。

6.可復制可推廣或者可復制可拓展的經驗。習近平總書記組織召開中國審改組第六次會議，一共審議通過六個文件，其中的一個文件就是關于中國上海自由貿易試驗區工作進展和可復制改革試點經驗的推廣意見。其中一共梳理了21條意見，可以作為重要的經驗，用具有規范性的方式向全國進行推廣和復制。其中，來自于投資管理方面的有六項，貿易監管方面的有九項，金融創新方面的有六項，而投資管理方面的六項比較虛。這是因為我們的負面清單其實還在不停的動態變化當中，相關的投資規則即使從上海自貿區移出來，但是因為涉及外資的三個法規只在上海自貿區內不進行管理，對中國其他大陸所有的省份地區還在發揮作用，所以投資領域的這些經驗盡管比較成熟，但是拿出來以后就能得到落地和實施，恐怕還要看外資三法的一些修訂工作能否如期得以完成，只有在完成之后才能談到復制和推廣的問題。

貿易監管方面的九項意見基本上都集中在海關，海關在這一次改革當中主動出擊，作出非常重大的改革和調整，包括一線進境貨物要先進關后報關、區內貨物流轉的自行運輸、批次進出、集中申報等甚至包括保稅展示交易、職能化的卡口驗化等問題。但是這九項基本上是機制性和手段性的，來自于制度性的根本變化，主要是一線放開二線管住。但是從現狀來看，甚至從起源來看，這早已不是上海自貿區的專利，所以這九項經驗看似九項，盡管我們海關系統為此付出了巨大的努力，商務系統為此也付出了巨大的努力，但是它所帶來的影響，帶來的貿易自由化當中的效果，未必能夠起到非常重大的立竿見影的效果。特別是在促進貿易升級方面，也許在增加貿易規模方面，可能會出現重大的改善，但是在促進貿易升級方面，恐怕還要有賴于一些制度性的調整。

金融創新方面的六項意見在實施的過程中還面臨一些實施細化問題，這六個方面包括跨境人民幣資金集中運用、個人跨境貿易人民幣結算、支付機構跨境電子商務人民幣結算、跨國公司外匯資金集中運營管理、小額外幣存款利率上限要放開等。小額外幣存款利率上限放開，現在已經從上海自貿區里走出來，走到上海市的范圍內了，下一步根據利率市場化改革的要求，會進一步向全國范圍來進行推廣。這六項中有一些也是機制層面的，但是很多已經涉及到非常復雜的制度層面，大陸其他地區在模仿上海自貿區的經驗的時候，就會相應地要求要剔除外部的一些限制性因素。比如說一些外匯管理規則、外匯管理政策、外匯管理制度等問題，在這個過程當中，會要求作出相應的改變和調整，那么以自貿區的小自貿區改革來推動整個中國的大改革，就會形成以點觸線帶面，有序地實現改革的目標。

總之，第一，中國上海自由貿易試驗區的建設，是我們黨和國家審時度勢，在對國際、政治、經濟和國內非常復雜的三期疊加形勢的綜合判定的基礎之上，作出的一個非常重大的戰略性決策。第二，戰略性決策所涉及到的內容非常廣泛，涉及到投資、貿易、金融市場化和政務服務精簡化四大方面，并且希望在這四大方面進行重大探索，使其在全國范圍內，可復制可推廣。第三，上海自由貿易試驗區不是一個政策洼地，也不是稅收洼地，更不是一個單純追求歧視性政策形成的所謂的增長極，它的目的就是為整個全局的改革服務，就是為國家能夠跟上國際最新的制度和規則探索一些實踐服務。第四，從現狀來看，如果把上海自貿區的建設周期劃分為三年，那么第一年的成就可圈可點，而且從第一年的成就的推進情況來看，基本上已經超過了1/3的改革目標的要求，在未來的改革當中，伴隨著可復制、可推廣的經驗在全國的落地扎根，上海自貿區會更加成熟，會更加嫻熟地運用各類國內改革創新和國際上一些成熟的管理手段，更好地把上海自貿區從當前的一個初步啟動狀態推進到一個成熟狀態，從一個自由貿易試驗區的狀態推進到一個國家發展和改革的重要平臺的狀態當中去。

那么上海自由貿易區可不可以在全國其他地區進行復制呢？從現狀來看，上海自貿區所立足于解決的問題，不外乎是投資、貿易和金融市場的完善。中國是一個制造業大國，我們除了簡單的投資和貿易外，還有非常復雜的制造業結構的調整和提升問題，有非常復雜的區域經濟發展當中產業布局調整的問題，有非常復雜的產業結構升級和產業集聚問題，以及范圍經濟和規模經濟中的發展問題，同時還有非常復雜的環境問題和經濟中的協調問題，比如說循環經濟的發展問題等，都很難從上海自貿區中拿到現成的、可復制、可推廣的經驗，因為這28平方公里的土地承載不了那么多的改革試驗，所以我們肯定還會再構建一些新的類似于上海自貿區的改革平臺，這些平臺既能把中國國內的資源有序地整合好，又能把中國和國際上的資源在這個區域內進行良好的探索和有序的整合，為整個國家的改革開放和自主創新等領域的發展提供重要的經驗和借鑒。

在新的自貿區體系當中，一定會有一些新的地區和領域，它的特性一定不是追究一個所謂的政策洼地，也一定不是為了追求一個所謂的增長極，而是攸關整個全面深化改革全局、攸關國家國民經濟發展全局、攸關國家發展和周邊國家關系以及世界經貿發展全局的一些具有制度創新、機制創新、管理手段創新的問題。

作者系國家財政部財政科學研究所研究員

文章摘編自：宣講家網，2014年11月24日，http：//www.71.cn/2014/1124/789800.shtml

責任編輯：雙艷珍