環境問題社會自治

摘要：社會治理創新是黨在治國理政理念升華后對社會建設提出的基本要求，是確保社會和諧有序發展的必然要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。社會治理創新的主要任務是改善民生，促進社會公平正義、增強社會發展活力，促進社會和諧穩定。毫無疑問，環境治理問題是社會治理的重中之重，然而縱觀目前我國環境治理的現狀，政府失靈與市場失靈折射出環境問題僅僅依靠政府和市場是遠遠不夠的，需要將社會這一主體納入我國環境治理的體系之中，充分發揮社會力量，形成政府、市場、社會三方合作的治理局面。本文通過分析目前我國社會力量參與的現狀及存在問題，并結合環境問題的嚴重性和迫切性，對環境問題的社會自治提出幾點參考性的建議，以期促進我國環境治理的科學化、合理化、全民化。

關鍵詞：環境治理；社會自治；公眾參與；環保NGO

改革開放以來，我國經濟水平和人民生活水平得到了前所未有的提高，但與此同時，一系列環境生態問題已影響甚至威脅到了公眾的生活和健康。為此，政府也做出了一些努力，1978年鄧小平同志首次提出制定環境保護法，1984年將環保提到“基本國策”的地位，1994年確立“可持續發展戰略”，2003年提出以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，之后又提出了生態文明建設和中國夢，在2015年的兩會政府報告中提出“生態文明建設關系人民生活，關乎民族未來。霧霾天氣范圍擴大，環境污染矛盾突出，是大自然向粗放發展方式亮起的紅燈。必須加強生態環境保護，下決心用硬措施完成硬任務”，這一切都體現了政府對環境保護的重視與關注，反映出我國環境問題已經愈發嚴重?？墒黔h境作為一種公共物品，在治理過程中卻遭到了政府失靈和市場失靈的雙重困境，解決環境問題僅靠政府和市場的力量還不夠，還需社會力量的加入。[1]近年來，我國社會力量蓬勃發展，，成為環保不容小覷的一部分，民眾個體意識增強，希望參與到環境治理當中，這無疑給環境治理新局面的形成帶來了希望。

一、概念界定

（一）環境問題社會自治

何為環境問題社會自治，其指的是以社會力量為主體，通過不同于政府和市場的治理方式，獨立地實現對影響自己切身利益的環境問題的自主治理，這種自主治理具有廣泛的包容性和開放性，可以把一切受區域環境影響的社會成員都納入到環境問題的治理體系中來，是社會成員保護自身環境權益的自我治理。[1]

（二）公眾參與

公眾參與環境治理是指公民以及公共的或私人組織表達他們對公共政策或具體建設項目對環境影響的意見，并與決策者進行討論的有組織機會，它包括對政府的決定不服而上訴。[2]鼓勵公眾參與環境管理，追求更加具有可持續性和參與性的發展是當今環境保護的不可阻擋的趨勢?！董h境保護法》第九條規定“各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣，第五章第五十三條規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，黨的十八大提出“美麗中國”的概念，“生態文明建設”也寫入黨章，但柴靜的《穹頂之下》給國人敲響了警鐘，中國環境問題竟是這般嚴峻，“美麗中國”其實也還是有很多瑕疵的。

（三）環保NGO

環保NGO，是保護生態環境為特定目的而組織起來的社會團體，他們作為政府、企業之外的新角色，廣泛參與環保領域的社會活動。近年來，環保民間組織發展迅速，在提升公眾環境意識、促進公眾環保參與、改善公眾環保行為、開展環境維權與法律援助、參與環保政策的制定與實施、監督企業的環境行為、促進環保國際交流與合作等方面發揮了重要作用。[3]

二、公眾參與環境治理的現狀及存在問題

隨著環境保護和環境治理進程的推進，我國越來越多的公眾參與和投入到環境事業的浪潮中來，可是仍然存在參與度不夠等問題。

（一）公眾環保的認知度和關注度越來越高，但參與意識較弱、參與能力較差

隨著我國公民科學文化素質的提高，更多的人認識到環境問題的嚴峻性，意識到自己作為環境中的一份子，環境質量的好壞與自己的身心健康密不可分，因而越來越關注周邊的環境問題。然而，大多數的民眾還只是局限在認知層面，未付諸行動，一是公民作為個體，不知道有何渠道可參與，參與能力較弱，二是政府未出臺相關政策保護鼓勵公民投入環保事業，僅在一些法律的條文中簡單涉及而已。

（二）環保NGO發展迅速，參與熱情高，但力量單薄

環保NGO作為一個新興的群體，由一些致力于環保事業的人士相聚在一起，通過開展公益活動呼吁更多的人關注環境問題，也積極爭取政府的支持，以獲得更大的發展空間?？墒俏覈h保民間組織的發展卻面臨著很多困難，一方面社會環境并未完全認可它們，還有很多民眾并不了解環保民間社會組織，不知道這類組織究竟是代表哪一方的利益。再者，環保民間組織如何能夠生存下去，也是一個問題，它們的活動經費從何而來，工作人員的募集問題怎么解決，怎樣才能夠吸引更多的人、吸引更多的機構加入進來。最為重要的是，政府的態度如何，雖然政府已明確提出鼓勵民間社會組織的發展，加大了對民間社會組織的支持力度，卻還是遠遠不夠，政府相應的資金投入、配套措施、法律法規還是比較落后，不利于社會組織的發展與壯大。

（三）政府進一步加大對環保領域的公眾參與度，但還需加大力度

2014年最新的《環境保護法》明確提出公共參與和社會組織參與環境治理的，并規定了公民享有環境權。這對鼓勵全社會參與環境保護提出了法律依據和政策保障，可是卻沒有建立一個明確的公眾參與制度，沒有關于環境權益、參與環境保護渠道及環境信息公開化的有關法律規定和配套的實施機制，公眾參與的實際效果并不理想，公眾參與制度難以落實。所以對于政府來說，不能僅僅停留在口頭上，要拿出實際行動，真正地將公民參與落實。

三、實現環境問題社會自治的路徑和對策

環境保護，人人有責。我們共同生活于同一片土地之上，我們的生命彼此息息相關，環境問題事關我們所有人的生存權益，政府固然有著不可推卻的責任，可是作為公民的我們也應當積極參與到環保事業當中，事無巨細，我們做力所能及的事情即可，只要能為環保貢獻自己的一份力。然而，我國環境問題社會自治以及公眾參與仍處于缺失的狀態，當前內容的膚淺、效果的平淡，使公眾參與成為形式上的熱鬧和實質上的口號。為此，必須采取積極舉措改變現狀。

（一）加快環境治理的制度創新，完善環境自治法律體系

首先，要更新環境資源立法觀念，將環境資源物權具體化、明晰化。要恢復環境資源作為私權客體的本質，明確環境資源所有權的界限，清晰劃分環境資源國家、集體和私人所有權的邊界。對國家所有權而言，可嘗試所有權與管理權的分離，將部分環境管理權轉移給社會；對于集體環境所有權，在承認集體是所有權主體的基礎上，創新所有權行使方式，將集體所有權落實到集體內部成員，使集體成員能擁有真正意義上的環境權利。其次，完善環境自治立法，保護各類社會主體依法實行環境自治。當務之急要確立公民環境權的憲法地位，由國家保障公民環境權的實現，為建立健全公民環境權的法律保護體系奠定基礎。完善公民環境權的法律保護體系，關鍵是要清晰界定各個社會主體的環境權利與環境義務，落實環境自治責任，讓每一個公民、每一個社區、每一個企業、每一個環保社會組織做到環境保護“守土有責”。

（二）加大對環境問題社會自治的政策扶持，鼓勵社會力量參與環境自治

政府首先要從宏觀與整體上對環境問題社會自治進行規劃與引導，將環境問題社會自治放到社會主義和諧社會建設的高度和深度上，給予充分重視。其次，要加大對公民、社區、環保NGO以及參與環境保護與治理的企業的政策扶持力度，要從財政扶持、稅收優惠、法律保障各方面對其支持，鼓勵他們積極參與環境治理。同時政府還可以通過購買服務的形式，也可以通過公益創投的形式，吸引更多的社會組織參與進來，吸引更多的有志之士。

（三）政府要讓渡部分環境治理的權力，激發社會環境自治的活力[6]

政府不是萬能的，政府也不可能成為全能型政府，現如今提倡建立“公民社會”，強調公民積極參與，強調公民主體意識的培養，強調“小政府，大社會”的建立。政府作為一個宏觀統籌的角色，不可能做到事事親臨，不可能全面了解關于環境問題的細節，只有那些真正與處在社會的人，才有更多的機會，才有更敏銳的洞察力，深入分析環境問題。所以，對于政府來說，要做的不是將所有的權力都緊握在自己的手里，而應該放權，通過向社會組織購買服務或者環境服務付費等方式，委托授權給社會力量行使環境治理權力，并承擔環境治理責任。[6]但并不意味著政府責任的全部轉移，僅意味著政府從服務的直接提供者變成了間接提供者，變成了政策制定者、監督者、規劃者，其主體角色并未改變。

四、結語

環境問題日益嚴峻，如何更科學更有效地進行治理成為全社會關注的焦點，環境問題由“他治”向“自治”轉變成為不可阻擋的趨勢。[8]對于政府，應該認識到自身能力的有限性以及社會力量的重要性，采取措施充分發揮社會力量的作用參與環境治理；對于社會力量諸如公民、社區、企業、社會組織來說，有義務也有權利從事環保事業，應該以共同的目標為紐帶，通力合作。

【參考文獻】

[1]夏志強，鄭雅慶.環境問題社會自治：理念、邏輯與路徑[J].黨政研究，2015（02）

[2]侯小伏.英國環境管理的公眾參與及其對中國的啟示[J].中國人口.資源與環境，2004（05）

[3]方伶俐，李文芳.中國環境保護公眾參與現狀、問題及對策[J].學理論，2013（32）

[4]黃愛寶.走向社會環境自治：內涵、價值與政府責任[J].理論探討，2009

[5]王彬輝.新《環境保護法》“公眾參與”條款有效實施的路徑選擇——以加拿大經驗為借鑒[J].法商研究，2014（04）

[6]黃愛寶.論走向后工業社會的環境合作治理[J].社會科學，2009

[7]張瑞.論我國環境保護中公眾參與的缺失[J].理論視野，2010（09）

作者簡介：楊磊，男，漢族，籍貫：安徽，江南大學法學院，本科，研究方向：社會福利社會學。