關于改進和加強環境保護法制建設的幾點思考

梁冬梅

摘要：在建設社會主義和諧社會的征途中，環境保護事業的發展能否與經濟及其他各項社會事業的發展協調一致，是一項十分重要的影響和制約區，文中針對在新形勢下環境保護法制建設中存在的不足進行了分析，并從立法、行政執法等方面闡述、論證了如何提高環境保護法制建設，提出了相應的改進對策和建議。

關鍵詞：改進和加強；環境保護；法制建設

黨的十一屆三中全會以來，經過30多年的不懈努力，我國的環境保護法制建設取得了舉世矚目的重大成就。一些主要環境問題已經得到基本解決。然而面對新的形勢和新的發展理念，提高環境保護法制建設水平依然是環境保護立法、行政執法工作中存在的主要問題。我認為在新的歷史時期，提高我國環境保護法制建設實效，關鍵要從環保立法和行政執法兩個主要環節人手，從上到下不斷改進工作，最終實現環境保護和經濟社會發展協調一致的奮斗目標。

一、環境保護立法中存在的問題及改進建議

《中華人民共和國環境保護法》1989年修改公布實施，在完善環境保護立法體系和強化環境監督管理等方面發揮了重要作用。隨著社會經濟和環境保護事業的發展，在執行過程中的一些法律法規已滯后于新形勢下環境保護的客觀需要，存在諸多問題，我認為環境泫中存在的缺陷主要表現在以下幾個方面：

（一）可操作性不強

環境法律應當有很強的可操作性，但有的環境法律對調整的主體規定了義務，而對其不履行義務時如何追糾法律責任，卻沒有了下文，還有一些環境法律，雖然提出了實體性要求，卻沒有程序性的規定與之配套，結果成了“空中閣樓”，還有下位法不依照上位法的要求制定配套性的法規，往往使法律的規定難以操作實施。

（二）權利與義務失衡

法律的基本特性是權利與義務相一致。但是有的環境法律，對行政管理人（行政主管部門）的權利設定過多，而賦予行政管理相對人（主要是普通公民和被管理的企業、事業單位和其他社會組織）的權利過少，強調行政管理相對人的義務多，設定行政管理人的義務少，從而使環境立法規定的權利和義務不夠平衡。這不僅打擊了廣大人民參與環境保護事業的積極性，而且也難以真正提高行政效率。這種部門利益色彩嚴重的法律，必然引起人民的不滿。

（三）法律間不相協調

建立和諧有序的法律體系是社會主義法制建設的內在要求。但目前有的下位法公然抵觸上位法的規定，使法律的尊嚴受到嚴重的侵犯。例如，有的地方制定環境管理方面的法規時，擅自擴大本地政府審批管理權秘還有的地方擅自艦定，國家限制上馬的一些高污染的企業可以在本地區落戶，地方在征收排污費、處罰企業的權限等方面“突破”了法律的限制。并且在實踐中，還存在著另外種種致使環境法律“失效”的情形等等。

二、修訂與新形勢不相適應的環保法律法規的必要性和措施

（一）修改《環境保護法》的必要性

現行《環境保護法》頒布實施的十幾年，環境保護事業得到長足發展，已成為經濟社會可持續發展的重要組成部分，成為經濟結構調整的重要手段。隨著市場經濟體制的建立，需要新型的環境管理模式，解決新經濟體制中出現的新的環境問題。自1989年，特別是全國人大環資委員會成立后，我國先后制定和修改了20多部環境與資源保護法律、法規，初步建立起“環境與資源保護法律體系框架”。一些新修訂或頒布的環境保護法律、法規如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》《環境影響評價法》《排污費征收使用條例》等都對原有的環境法律制度和措施進行了突破和創新，使《環境保護法》的規定不僅顯得嚴重滯后和蒼白無力，而且還與新修改的一些規定如超標排污、限期治理、環境影響評價、排污收費等以及相應的法律責任都發生明顯沖突這些都要求我們及時修訂環保法。

（二）修改《環境保護法》的幾點建議

1、賊予《環境保護法》基本法律的地位

“基本法律”是對某一類社會關系的調整和規范，在國家和社會生活中應當具有全面的、長遠的、普遍的和根本的指導意義。《環境保護法》具有基本法律的性質和特征。

2、《環境保護法》規范的內容應充分體現基本國策的要求，并直接為實現小康社會的目標服務。

國家明確提出“環境保護是我國的一項基本國策”和“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用率顯著提高，促進人和自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”的全面建設小康社會的目標。

3、應體現環境與發展政策和法律的一體化。

整個生態環境狀況是經濟、政治、環境和其他許多因素共同作用的復雜結果，國家許多部門政策都影響環境保護，賦予《環境保護法》以基本法律的地位，從法律效力上指導和統領單項環境與資源保護法律，能夠從客觀上解決環境保護與經濟發展政策上的矛盾和沖突。

4、應明確規定環境權主體、內容及保障措施。

我國現行法律中沒有明確提出環境權，只能從有關法律條文中推出環境權的內容。環境權作為一種自然權利和法律規定的新型人權，是當前倡導的“公眾參與”的前提和基礎，而發揮“公眾參與”的積極作用，又需要有實體法上明確的環境權來支撐和程序法上配套規定來保障。一些國家在憲法中明確規定了環境權，并由此在環境法中引申出公眾參與環境管理的各種權利。

（三）應增加生態環境保護的內容

改變現行《環境保護法》內容偏重于污染防治的現狀，解決其中生態環境保護號召性的規范多、義務性和法律責任規定少的問題。建議設立生態環境保護和建設專章。主要規定：政府的生態環境保護職能，包括制定生態環境保護規劃、定期組織開展自然資源調查和建立自然資源檔案、建立區域生態環境質量考核和生態保護與建設審議制度等；賦予生態功能保護區法律地位，加強對大江大河源頭區、重要水源涵養區、水土保持重點預防保護區、天然調蓄區、重點荒漠綠洲、重點漁業水域等重要生態功能區的保護，并建立相應的管理制度；建議對水、土地、草原、森林、生物、礦產和旅游等重點資源開發的生態保護統一協調和部門聯合監管制度，明確環保部門和各自然資源管理部門在自然資源開發中對生態環境的保護責任；規定農村生態環境保護內容，對種植、養殖業廢物排放控制措施和提高資源化率的水平提出要求，規范農村化學品環境安全管理，并專條制定農產品環境安全控制標準，建立農產品環境安全監測、監管體系做出規定。

（四）應強化環境保護法律責任

當前，環保法律執行不到位的根本性原因是違法成本低和環保部門無強制執行權問題。建議從三個方面強化環境保護法律責任區。1、明確對政府、環保部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權部門負責人和公職人員環境違法行為的行政責任的追究，解決干擾行政執法和執法不作為、濫作為問題。2、對應禁止性規定和義務性規定，大幅度提高行政處罰中的罰款額度，使其違法成本高于執法成本，并設定嚴重違法情節，規定責令停業、關閉等嚴厲的行政處罰種類；同時，賦予環保部門查封、凍結、扣押等強制執行的權利。3、對現行《環堍保護法》第40條按《行政復議法》和《行政訴訟法》及相關規定進行修改，保證環境保護行政復議，訴訟及規定環境重大事項司法審查程序和環境違法犯罪案件司法移送程序。

【參考文獻】

[1]《環境保護法律法規匯編》吉林省環境保護局編印2002.3

[2]《中華人民共和國環境保護法》1989年12月26日施行

[3]《環境保護》雜志國家環保總局主編2006.3

[4]《環境保護》雜志國家環保總局主編2005.8