尤溪縣農業綜合開發的實踐與思考

楊秀峰 張秉潤

近年來，福建省尤溪縣高度重視農業綜合開發工作，在項目建設和資金管理方面采取一系列措施，促進農業增效、農民增收和農村發展，取得了明顯的經濟、社會和生態效益。

一、尤溪縣農業綜合開發的主要做法

（一）成立農業綜合開發領導小組。為了確保農業綜合開發工作的落實，尤溪縣成立了以縣政府分管農業副縣長為組長，財政、農業、農發、發改局等部門主要領導為成員的農業綜合開發工作領導小組，下設辦公室負責具體工作。同時要求項目鄉鎮也要相應成立領導小組，負責研究解決項目的計劃安排、資金籌措和部門協調等問題，為項目順利實施提供了強有力的組織保證。

（二）因地制宜，科學規劃。遵循“合理規劃、因地制宜、規模開發、綜合示范”的原則，在項目制定過程中，多層次、多方位聽取各方意見，并通過專家小組對項目現場勘察、反復討論、科學論證，最終確定項目上報上級農業綜合開發部門，審定通過后組織實施，確保項目建設科學、合理、實用。同時，充分考慮項目規劃的科學性和可操作性，堅持“溝、渠、路、林”建設相結合，使項目區達到“渠相連、路相通、林成網、旱能灌、澇能排、結構優、村整潔、戶安居”的標準。

（三）實行縣級財政報賬制。為了保證農業綜合開發項目資金集中管理、規范核算和專款專用，出臺了《尤溪縣農業綜合開發資金縣級報賬實施細則》，對農業綜合開發項目資金全部實行縣級報賬制，要求所有用款單位統一向縣財政部門報賬，有效地防止了鄉鎮及項目單位挪用財政支農資金的行為，確保了項目資金的集中管理和專款專用。明確規定“三不”：項目建設單位各項報賬材料上報不全的不予撥款；項目建設隨意降低質量標準的不予撥款；農發辦專管員不到場審核或審核不通過的不予撥款。

（四）積極開展項目和專項資金督查督辦工作。在項目實施期間，采取不定期、經常性地對項目進行檢查指導，監督施工單位嚴格按照設計進行施工，確保工程數量和質量。對施工中發現的問題，采取通報的形式及時發出整改通知書。對農業綜合開發專項資金使用情況進行專門檢查，確保資金使用規范、安全、有效，發揮資金最大效益。

（五）實行項目招投標制。按照“公平、公正、公開”的原則，對農業綜合開發工程項目全部實行招投標。招投標期間，必須有紀檢、財政等部門人員在場，并有招投標過程的詳細記錄，避免農業綜合開發項目的“暗箱操作”。對未經招投標的，不予報賬。

（六）實行項目公告公示制。由所在鄉（鎮）、村組織，以建制村為單位，對項目規劃、上級資金補助、群眾籌資、投工投勞情況在村務公開欄、老人活動中心等人群比較集中的地點進行事前公示；對項目實施結果及資金使用情況實行公告，公告公示時間不得少于20天，充分接受社會和群眾監督。提高農業綜合開發工程項目資金的公開度和透明度，使農業綜合開發工程項目資金真正在“陽光”下運行。

（七）加強項目驗收工作。出臺《尤溪縣農業綜合開發項目驗收辦法》，規定項目完成后，由財政、農發、農業、水利等部門組成驗收組，對農業綜合開發項目進行全面驗收，驗收合格后予以撥付資金。

（八）及時梳理，健全檔案。把項目檔案工作作為農業綜合開發管理工作的重要組成部分。根據《檔案法》的有關規定，按照統一領導、統一管理的原則，建立農業綜合開發項目檔案管理制度，做到有法可依，有章可循。在具體操作中，把農業綜合開發項目建檔工作納入農業開發管理重要內容，對開發項目的前期準備、立項審批、實施管理、竣工驗收、建后管護、資產移交、資金使用等全過程形成的文檔、影像、圖表等材料收集歸類，做到檔案資料齊全規范。

二、尤溪縣農業綜合開發的主要成效

2014年，尤溪縣實施農業綜合開發項目10個，其中：土地治理項目9個、產業化項目1個。尤溪縣通過實施農業綜合開發項目，有力地推動了現代農業發展，并取得顯著的經濟效益、社會效益和生態效益。

（一）促進糧食生產大豐收。2014年，尤溪縣糧食總產達到18.1萬噸，產值6.45億元，連續7年獲得大豐收。項目區再生稻示范基地畝產達到601公斤，再生稻單產先后7次打破世界紀錄，連續3年為農業部提供再生稻千畝示范觀摩現場。

（二）提升了農業科技創新水平和農民生產技術水平。尤溪縣是福建省政府啟動的首批9個省級農民創業園之一，通過農業綜合開發項目向省級農民創業園區域傾斜，逐步在園區建成食用菌、畜禽、蔬菜三大主導產業。通過“綠色化、智能化、觀光化、標準化、產業化、組織化”建設，著力把省級農民創業園打造成全省一流的現代農業示范窗口，實現了主導產業“五新”入戶率達90%以上，科技貢獻率達58%以上，主導產業良種覆蓋率、農業綜合機械化程度位居全省前列。通過對項目區農民進行科技培訓和推廣示范農業新技術，極大地提高了農民的農業生產技術水平。

（三）初步形成了特色產業的產業化經營格局。通過對食用菌、竹業、油茶、茶葉四大特色產業產業化項目的扶持，有力推動了尤溪縣特色產業從傳統數量型向質量型、品牌型、規模化、工廠化轉變，促進全縣農業產業結構調整，提升了全縣現代農業發展水平。主要表現在以下幾個方面：一是特色產業迅猛發展。2014年，全縣茶葉總產量達到1.04萬噸，實現產值4.37億元；油茶總產量達7200噸，實現總產值4億元；食用菌鮮品總量達10.14萬噸，實現總產值6.37億元；竹筍總產量達到9013噸，實現竹筍總產值16.6億元。據統計，2014年全縣特色產業總產值達到46億元，項目帶動35778戶農戶增加收入29180萬元，安排農村富余勞動力131713人。二是龍頭企業不斷壯大。目前，全縣農業產業化龍頭企業達到27個，其中省級以上達9個、市級以上達15個。通過“公司+基地+農戶”模式的運作，延伸了產業鏈，提高了農產品附加值。2014年，全縣規模以上農副產品加工企業年產值達到25.8億元。三是基地建設穩定發展。全縣培育規模生產基地26個。其中：茶園總面積達10.7萬畝；油茶林總面積達24.5萬畝；食用菌總面積達2800畝；竹林總面積達70萬畝。

（四）生態環境得到改善。尤溪縣充分抓住列入中小河流綜合治理試點縣的契機，將農業綜合開發項目與中小河流綜合治理項目相整合，對已建好的護坡均植上草皮進行有效保護，堅持開發與保護有機結合，有效地控制了水土流失。同時，水利設施的完善，也大大提高了水資源的利用率，綜合環境得到改善，生態系統得到優化。

三、尤溪縣農業綜合開發建設存在的主要問題

（一）認識不到位。調查發現，部分鄉村干部對農業綜合開發建設項目興辦集體生產公益事業缺乏正確認識。有的存在畏難情緒，怕群眾不理解、不支持，害怕一旦在本村實施農業綜合開發項目，左右不了群眾的情緒，反而會陷入尷尬境地，甚至費力不討好，“殘局”難收拾。群眾對農業綜合開發項目建設興趣不大，甚至出現個別群眾因不能滿足個人利益阻撓施工的現象，在一定程度上影響了工程實施。

（二）施工難度大、成本較高。尤溪縣是山區縣，受地理位置的影響，基本上都是山垅田，坡度大，部分工程項目受山區丘陵地貌等影響，施工較為困難，需要申請變更設計，一定程度上影響了工程進度。同時，項目實施地點大都既偏又高，建筑材料運輸困難，無法開車直達目的地，還要用人工肩挑手抬，大大增加了施工成本。

（三）土地及附著物補償協調較難。農業綜合開發項目需要征用部分土地及附著物，但如何補償目前沒有統一標準，加之部分村民逐利性越來越強，工程建設改變地埂地形、占邊占角，個別村民也要斤斤計較，甚至借此漫天要價，想借實施項目之機發點小財的大有人在。

（四）后期管護工作較弱。農發項目實施以來，部分地方管護工作沒有跟上，有些管護流于形式，僅樹塊牌子，立個標志，人、畜破壞嚴重，部分建設中修好的渠道、畜水池等由于管護不到位，建好1—2年便垮塌、淤積、損毀，即使有的地方簽訂了管護責任狀，名義上落實了管護責任人，但沒有加強管理，給國家資金造成了浪費。

四、進一步做好農業綜合開發工作的建議

（一）提高認識，做好宣傳，激發鄉村干部責任意識及農民群眾積極性。農業綜合開發是在市場經濟條件下，國家財政出資，推動農業發展，促進農民增收的一項重要措施，是解決“三農”問題的直接、有效、快捷的手段，是推進社會主義新農村建設的一支重要力量。各級政府尤其是項目鄉鎮要充分認識到農業綜合開發在新農村建設中的重要作用，認識到鄉鎮是引領新農村建設的直接責任者，擔負著歷史賦予的重大責任。項目鄉鎮要抓住這一歷史機遇，把農業開發各項政策宣傳好、執行好，讓廣大人民群眾深刻認識到農業開發是國家為農民辦實事、辦好事的一項重要措施，列入農業開發區是一次千載難逢的機會。開發的主體是農民，受益者也是農民，要通過宣傳教育，激發廣大人民群眾參與開發的熱情，使他們積極地投身到建設杜會主義新農村中去。

（二）強化組織領導，嚴格考核，確保開發工程順利實施及長期發揮效益。農業綜合開發工程建設面對的是廣大農民，工程建設內容涉及到水利、農業、林業等方面。項目區所在鄉鎮在開發中作用發揮得好壞，對項目工程建設起著重要的作用。因此，要充分依靠項目鄉鎮搞好項目立項、項目實施和項目管護，強化項目鄉鎮在項目實施過程中的組織協調作用，確保項目建設順利進行。項目工程竣工驗收后，要及時與項目鄉鎮、村辦理工程產權移交手續。同時，縣政府要與項目鄉鎮簽定協議，落實管護主體，制定管護辦法。縣農發辦要通過項目檢查督促制度，對項目區工程管護情況進行核實查證，年終將鄉鎮對工程管護情況書面上報縣級政府。縣級政府要把農業開發工作列入鄉鎮年度考核，并根據管護情況對項目鄉鎮進行嚴格考核，考核結果作為鄉鎮評選實績突出單位條件之一，作為鄉鎮干部提拔重用的重要依據。項目鄉鎮要對項目村干部實行績效掛鉤，百分考核，建立嚴格的工作獎懲考核機制。縣級政府要通過明確責任，一級抓一級，層層抓落實，充分調動鄉村干部對農業開發工程的管護責任，對不負責任、造成工程前建后毀、財政資金浪費、影響惡劣的鄉村干部，要進行嚴肅處理。

（三）開發工程管護實行業主負責制和集體負責制，加強日常管護。項目區建設了大量工程，但部分工程由于得不到有效管護，不同程度地損壞，使用壽命縮短，不能正常發揮效益。其原因是產權不清，管護責任不明，缺乏有效管護機制。因此，要對開發工程實行業主負責制。對具有經營性質的開發項目，要在自愿、公平、透明的前提下，在施工之前選定具備條件的農戶作為工程業主，業主在籌集規定的配套資金和投入必要的勞務后，才能取得此項工程的使用權和經營權。從工程規劃定位，到工程建設運作過程及建設中質量問題，業主都有權直接介入和提出合理化建議，同時業主也應承擔相應的責任和義務。實踐證明，由于業主投了錢、出了力，項目的成敗與其切身利益掛鉤，工程管護難題也就迎刃而解了。因此，在農業開發項目中，有經營性收入的工程都應實行業主制，采取承包、租賃、拍賣、股份合作、建立農村用水合作組織等靈活多樣的經營方式和運行機制，落實管護主體，明晰產權歸屬。對具有公益性質的開發工程，其管護要由鄉、村集休負責，配備有責任心的管護員，組成專業管護隊，并劃撥管護資金作為管護人員的開支補助和工作經費，由開發辦及村集體與管護隊簽訂協議，明確各方責任，并施行績效考核。

（作者單位：福建省尤溪縣財政局）

責任編輯：欣聞