試論嚴格規劃執法有效減少霧霾

王達

作為研究征收拆遷法律問題的學者，多年來，針對建筑行業的頑疾“違法建設”，作者屢屢撰文就規劃執法主體和程序進行辨析，呼吁城鄉規劃和土地資源管理部門依法合規、盡職履責、不回避矛盾，呼吁審判機關和公安機關勇于作為、敢于擔當、做好司法保障。作者認為某種意義上說，在執法司法環境中，“違法建設”就像彌散在建筑空間領域的“霧霾”，我們知道它的成因和危害，甚至也或多或少知道防范或減少的途徑，但一直以來，治理的效果卻非常不理想。本文針對困擾和傷害我們的真實的“霧霾”尋求消解之道，試圖從法律工作者的角度，探討嚴格規劃執法治理“違法建設”與有效預防和減少“霧霾”這種大氣污染物的關系。

一、違法建設是霧霾產生的重要原因之一

霧霾，是霧和霾的組合詞。主要來源是汽車尾氣、取暖及工業生產排放的廢氣（如建材生產窯爐燃燒）、建筑工地和道路交通產生的揚塵、可生長顆粒（微生物附著轉化）、家庭裝修中產生的粉塵等。不難看出，霧霾與建筑業關聯緊密。尤其是近些年由于城鎮化進程加快，建筑能耗也急劇上升。據住建部的統計數據顯示，在全球范圍內，有超過40%的能源消耗和21%的溫室氣體排放來源于建筑業。我國每年的新建建筑達20億平方米，這其中99%的建筑都屬于高能耗建筑。更有甚者，違法建筑的肆意盛行消耗了大量的建筑材料，這些建筑材料勞而無功，從源頭上人為地加劇霧霾的產生。

作者十分贊賞科技工作者們的努力。但是，我看到了問題的另一個方面。合法建筑要從設計、選材、施工等進行產業優化和管理優化以降耗降霾，而那些違法建設怎么辦？誰來進行綠色設計、綠色選材、綠色施工、全程科學管理？不要忽視全國各地這些有普遍代表性的數量龐大的“違法建設”的影響力和破壞力，它們幾乎與城市發展進程相伴而生很多年。屢見不鮮的例子是，在政府進行舊城改造、城中村改造、舊廠房改造等棚戶區改造的規劃明確后，違法建設會如雨后春筍般膨脹和壯大，如“霧霾”般迅速彌散在城市的各個空間，左右著政府城市改造的進度和效果，甚至引發一系列社會矛盾。

因為工作關系，近年來，我與團隊其他同仁走訪了山東、河南、河北、山西、內蒙等地很多征收拆遷現場，不斷重復看到觸目驚心的現狀：城中村、棚戶區內各色建筑物高低參差不齊、呈無序分布，排水、排污、消防、人防等基礎設施先天不足，普遍存在違法占地、違反規劃的問題，普遍存在出租或者經營的高收益。建筑密度高達70%甚至90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現象十分常見。比如，在鄭州市金水區部分村莊，違章搭建的已經不再僅僅是簡易樓房，甚至是十余層高的帶電梯違法建筑物！又如山東、吉林、內蒙一些征收拆遷區域內，風聞政府要征收拆遷，當地村（居）民突擊搶建成風。比較極端的例子是一些違法建設的六層小樓嶄新矗立，沒有樓梯、沒有窗戶，明顯是為拆遷補償而搶建，是企圖借違法建設索取巨額補償款。業主和施工人員連房屋基本居住功能條件都不考慮了，更不會選擇綠色材料、進行綠色設計和科學施工了。

二、明確規劃執法主體

針對這種猖狂的違建現象，有處罰權的執法主體究竟履職到位了嗎？根據《城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；……限期拆除……”；《城鄉規劃法》第六十五條規定：“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”顯然，違法建設的執法主體為縣、市城鄉規劃局或者鄉（鎮）人民政府。上述執法主體依法作出責令限期拆除的決定后，違法行為人逾期不拆除的，經催告后由違法建筑所在鄉、鎮或者縣級以上人民政府強制拆除，政府在做好強制執行預案的前提下，組織公安、規劃、國土、行政執法、公證等部門強制拆除。

現實中，違法建設大量存在而有關部門不作為往往發生在設區的市，尤其是撤銷鄉鎮成立辦事處的情形下。在2008年1月1日《城鄉規劃法》實施之前，屬于《村莊集鎮規劃管理條例》管理區域，規劃執法權在鄉鎮人民政府，隨后，鄉鎮撤銷之后，接替其開展工作的街道辦事處在法律上作為政府的派出機構，并非獨立法人單位，既沒有法律規定，也沒有法律授權其行使違法建設執法權。市規劃局利用法律沖突與新舊法銜接不清的狀態，推諉、打太極等不作為現象十分嚴重。應當說，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）明確規定，規劃執法權的轉移須經省級人民政府批準，地方規劃部門或者人民政府隨意將規劃執法權的職權法定原則調整為屬地化原則，使得規劃執法權的混亂狀態更加撲朔迷離。而區政府能夠協調的本區所屬的規劃部門同樣不具有法人資格，如此，只有設區的市的有關規劃部門依法享有對違法建設的執法權。但根據現行屬地化原則的基層管理體制，區政府對設區的市的有關規劃部門沒有調動權，必須經由市政府予以協調指揮，這就使得一個簡單的違法建設執法案件只有上升到市委市政府過問才能啟動，而設區的市往往又轄區大、覆蓋面廣、工作量多，不可能隨時對全市的有關違法建設進行及時查處，這樣，管理體制上混亂不堪。而“屬地管轄”的規定使得這些規劃部門工作積極性不高，推諉下級部門諸如區政府、辦事處的并不少見。于是乎，背負著“屬地管轄”義務的想管又必須管的區政府、區規劃分局、辦事處等沒有法定職權，職權法定的市規劃又高高在上、事不關己。同時，規劃執法部門的執法力量與現實中存在的大量違法建設不匹配，造成這些部門有一定畏難情緒，尤其是拆除違法建設極易引發沖突事件、存在信訪問責風險等，種種原因交織，就造成了當前違法建設泛濫的局面。

泛濫的違法建設在建成之前消耗了大量不達標建筑材料，大量的違法建設隨即又將被依法拆除形成“建筑垃圾”被廢棄，絕大多數不具備回收處理的條件，這無疑是給脆弱的生態環境帶來“多次污染”。作者關注到，一些科技工作者利用“生命周期方法”，通過清單建模及計算，分析了水泥、鋼材等12種建材產品生產的生命周期能耗與大氣污染物排放。清單分析包括能源上游階段、運輸階段和建材生產階段，同時考慮了直接能耗、直接污染物排放以及間接能耗、間接污染物排放，并使用“迭代”法對能源上游階段進行清單分析。至于建材生產在原料采集時對礦山的開采、剝離、精選所造成的資源浪費目前無法有精確的統計，就是說不包含這部分的能耗。而這些研究還是建立在建筑物“正常生命周期”的基礎上，對于本就不該出生的“違法建設”，由于公共安全性能無法保障，必須及早拆除以免造成更大危險和損失。可以說，其“生命周期”必然大大縮短，可回收率極低，整個過程建筑材料能耗呈幾何增大是毫無疑問的。再考慮到拆除違法建設的施工行為本身也會造成大量粉塵污染，制造更多霧霾，即便使用“濕法拆違”，降低了霧霾粉塵的濃度，但說違法建設的建成及拆除將會造成正常施工建設的多倍量的“霧霾”也毫不為過。

所以，作者認為，對違法建設沒能及早發現、防控，導致其在很多城市泛濫成災，隨后又浪費更多的社會資源進行清理，這種狀況不能再持續下去了！2014年2月，習近平總書記在北京考察時指出：應對霧霾污染、改善空氣質量的首要任務是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領域，嚴格指標考核，加強環境執法監管，認真進行責任追究。

三、對規劃執法部門履行職責的司法監督

講到“依法治理”，作者認為破解治理違法建設的困局仍然有很多辦法。從法律關系上來講，對于有關執法主體的不作為，有兩個可能的法律途徑促其依法行政：其一，以村委會（或村民小組）名義向城鄉規劃局舉報特定違法建設主體，其一定期限內不履行查處職責的，以村委會（或村民小組）為原告，以市城鄉規劃局為被告，以違法行為人為第三人，向人民法院提起行政訴訟；其二，村委會（村民）還可以向所在地檢察機關舉報規劃執法有關執法人員瀆職。

對于突擊搶建違法建筑的，根據《城鄉規劃法》規定，規劃執法部門可以向違法行為人送達《停止施工通知書》，不停止施工的，以人民政府名義對施工現場進行查封，查封后仍然繼續施工的，根據《治安管理處罰法》第五十條規定，以妨礙公務為由對違法行為人進行治安處罰。然而，2011年3月3日，公安部下發了《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》，嚴禁公安民警參與“征地拆遷”等非警務活動。這是很不負責任的做法。職權法定是法治的原則之一，公安機關的職權來源于《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《刑事訴訟法》等法律規定，不因為一個通知、一份文件就改變了公安機關的職權。因此公安機關不作為是非常錯誤的。

總之，嚴格規劃執法、治理違法建設不僅是法律賦予有關部門的法定職權，更能為消減“霧霾”、造福社會發揮實質的功能，是一件利國利民的好事，也是義不容辭的要事。從定位黨委政府行政機關與司法機關的關系出發，對于違法建設，在黨委的堅強領導下，負有法定職權的城鄉規劃部門敢于作為、依法行政，各職能部門履行職責、積極配合、通力協作，不僅能盡快拆除違法建設，還讓其心服口服。即便其提起復議或訴訟，政府也不會敗訴，更不會有行政賠償。在輿情應對時，政府也應主動、及時、適度披露違法建設對社會的危害。做好上述工作，相信一定能贏得廣大群眾的理解與支持，為營造風清氣正的法治環境和生態環境做出寶貴的貢獻。

注：作者為法學博士，在最高人民法院從事行政審判工作十多年，對征收拆遷、房屋登記等房地產法律問題具有深入研究，發表論文一百余篇、出版專著多部，擔任多所高校教授或者研究員，為政府提供依法征收拆遷法律服務以促進棚戶區改造、城中村改造，取得良好的效果。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責任編輯