正視差異 分城施策

傅樟云

近日，李克強總理在會見采訪十二屆全國人大三次會議的中外記者時，針對房地產調控，提出要“分城施策”。他強調：“中國國土面積遼闊，有特大城市、中小城市和小城鎮，情況各異，所以我們要求強化地方政府合理調控房地產市場的責任，因地制宜，分城施策”。從講話釋放出的信號解讀，和以往最大的不同就是重視“差異性”。原來的房地產市場政策是全國一刀切，要限購都限購，要限貸都限貸，中央對全國保障房建設下達了具體的指令性數量指標，層層問責；現在則是強調各個地方要根據自身情況來執行，地方政府要負起責任。

不可否定，近十年來，國家對保障性住房建設十分重視，通過層層下達指標，采取“問責制”的嚴厲行政手段，強力推進了一大批經濟適用房、廉租房、公租房等保障性住房的建設和分配，困難群眾住房條件明顯得到改善。這種中央確定規模、層層向下分解的模式，從階段性上看確實成效明顯、立竿見影，但是，縱觀全局，這種指令性下達建設任務的模式也帶來了弊端：有的城市保障性住房一房難求，而有的城市大量保障性住房空置。造成這一局面的主要原因就是忽視了大、中、小城市的差異性，對不同地域、不同規模城市的居民住房需求分析不夠。筆者認為，正視差異性，“因地制宜、分城施策”才是真正落實城鎮住房保障特別是小城市住房保障建設，解決中低收入住房困難群眾居住問題的必由之路。

一、正視保障模式差異，“因城施策”設計保障方式

以公共租賃房為例，從近年來的制度設計看，今后保障性住房將逐步壓縮經濟適用房建設規模，擴大公共租賃房建設規模，公共租賃房將在未來成為保障房中的重點。這一思路對于大中型城市是適應的，因為大中型城市企業云集，處于“夾心層”的大批普通務工人員迫切需要通過公共租賃房這種過渡性的住房解決當前的基本居住問題。但是，對于小城市特別是縣一級城市而言，公共租賃房這一保障模式未必是最需要的。多數縣級城市都有以下特點：城鎮人口少，總體保障對象規模不大；規模企業少，進城務工人員、流動人口、大學生數量不多；城區面積小，農轉居家庭多，絕對無房戶較少。根據這些特點分析，當前住房需求主要對象是住房條件改善型家庭、進城進鎮家庭和拆遷安置家庭。根據根深蒂固的傳統觀念，在“租”和“買”的選擇上，國人更傾向于選擇“買”，即選擇經濟適用房、限價商品房等擁有產權的住房，這一觀念相對于大城市，在小城市表現更為明顯。由于城市小，交通方便，對于部分鄉鎮或外地遷入城市務工需要過渡居住的家庭，則基本可以通過租住城中村、城邊村農民房或城區閑置房來解決居住問題，因而不需要成規模建設大量的公共租賃房，對于確實需要保障的家庭，地方政府完全可以通過發放租賃補貼的方式來進行解決。

二、正視建設規模差異，“因城施策”規劃建設指標

根據慣例，每年國家確定保障房開工建設總量，然后從省、地區到區縣層層分攤，區縣級每年都要有新的建設指標。而事實上，縣級城市由于受需求量、財政水平等制約，不可能每年都新開工一個項目，而是要考慮集中有限財力，在三到五年的一個規劃期內集中建設一個大項目，辦成一件大事。因此，下達指標時要充分考慮地區間、大中型城市和小城市間經濟發展差距和對保障性住房需求數量的差異，避免指令性指標與當地的發展現狀脫節，導致一些地方特別是較小城市對保障性住房保障規模、保障模式無所適從。

三、正視居住需求差異，“因城施策”確定保障標準

以保障面積為例，依據相關規定，經濟適用房建筑面積應≤60平方米，但事實上小城市居民人均住房面積要比大中城市大，大多數小城市的戶均建筑面積已超過60平方米，因此，作為改善性保障房來說，一刀切的面積限制顯然不符合小城市居民改善住房條件的愿望。同樣作為租住性保障房的公共租賃房和廉租住房，在面積限定上也不能大中小城市一刀切，而要因地制宜。

由此建議，上級政府在設計保障性住房模式、下達指令性指標時，既要自上而下，通過考核機制強勢推進，又要自下而上，充分征詢地方政府意見。結合各地特別是縣級城市實際需求確定模式和指標，使地方政府能應因市情，科學整合資源，合理確定住房保障范疇，把舊住宅區改造征收的安置對象以及進城進鎮、農村危房改造、移民搬遷等家庭納入政府住房保障工程的一盤棋中。以政府為主導，統籌規劃，統一布局，因需設項，因地制宜，根據實際需求規劃當地的保障性住房建設。

陳品祿/責任編輯