倒逼與深化：中共農村社會治理模式選擇變遷的邏輯分析

[摘 要]從新中國成立至今，中國共產黨在農村社會治理變遷過程中的模式取舍盡管充滿曲折，但在改革開放之前基本遵循了以黨和政府為主導的強制性路徑方式。 在十一屆三中全會的重要轉折關頭，農民自發(fā)的“治理”探索“倒逼”黨和政府對農村社會治理模式擇取的新策略。多元共治的體制一旦選定，又會隨著農村社會經濟形勢的變化，在政策的推行上持續(xù)深化發(fā)展下去。農村社會治理模式的擇取，顯然受制于中國農村土地產權的這一政策變化，具有中國農村社會治理現代化特色特征。

[關鍵詞]農村社會治理；倒逼；深化

[中圖分類號]D663 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0047 — 02

十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的重要組成部分，并明確提出了創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式的新論斷。農村作為中國最基層的重要組成部分，農村社會治理的好壞直接影響著整個中國的社會治理狀況。因此，結合十八大文件以來的精神，有必要認真梳理農村社會治理模式選擇的歷史，以此更好地創(chuàng)新社會治理體制。

一、中共“社會治理”思維的轉型是改革開放以來社會發(fā)展的歷史必然

中國共產黨對“社會治理”的認識是一個從“社會管理”到“社會治理”的歷史過程。新中國成立后，中共通過一系列的政治運動選擇了“一元化”權力運行的高度集中的“專政”體制。改革開放后，從十一屆三中全會到十三大召開，雖然頂層多次實行權力下放，但僅僅只是對中央和地方、條條和塊塊的管理權限的調整。黨的十三大正式提出了“政治體制”改革的論斷，這是十一屆三中全會以來，黨的執(zhí)政方式的“歷史性轉變”〔1〕，標志著中國共產黨社會治理思想正式揚棄傳統“以階級斗爭為綱”的“專政”思維，進入“社會管理”階段。

中國共產黨“社會管理”思維的轉型是改革開放以來中國經濟社會發(fā)展的必然，“我國社會發(fā)展滯后于經濟發(fā)展已經成為不爭的事實，盡快彌補社會發(fā)展這塊短板已經成為全面建設小康社會的主要任務之一?！薄?〕不能只有經濟，而沒有社會，社會建設和社會管理應當成為一種國家戰(zhàn)略，逐漸成為以胡錦濤為總書記的黨中央領導集體的共識。2004年十六屆四中全會上，創(chuàng)造性地提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2006年中共十六屆六中全會，在堅持十六屆四中全會提出的社會管理格局的基礎上，又增強了“整合社會管理資源，提高社會管理水平”的新內容。2011年2月，胡錦濤總書記專門“以社會管理為主題并單獨就這一問題系統地發(fā)表講話，這在新中國成立以來還是第一次。”〔3〕 “胡錦濤從黨和國家發(fā)展全局視角和戰(zhàn)略高度，深刻闡述了加強社會管理的重要性和緊迫性，第一次把社會管理的認識提到實現黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略意義，從而把社會管理的價值意義提升到一個新的認識高度?！薄?〕 2012年中共十八大再次用一個專門的章節(jié)對社會管理提出了新的要求，“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。與之前的論述相比，主要創(chuàng)新點有，把社會管理格局改為社會管理體制，而且把“法治保障”納入了社會管理體制內容。這樣，社會管理體制的根本原則實質上就是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治理的統一”。但是，從社會管理的實踐看，由于長期以來受改革開放前“管理”思想的影響，一些領導者和管理者往往把社會管理僅僅理解為“官”對“民”的管理，視人民群眾為管理的對象。從這種“管理”理念出發(fā)，在社會管理的實踐中，往往出現，“強制性管理”、“高壓式管理”等現象，從而進一步引發(fā)官與民的對立。

中共十八屆三中全會的召開標志著中國“社會管理”向“社會治理”思維的成功轉型。在中共的文獻中，十八屆三中全會不僅第一次明確提出了“社會治理”的新論斷，而且多次提及到了國家治理和政府治理的概念。從“管理”到“治理”雖一字之差，但標志著治國理政認識的再次提升創(chuàng)新。首先，從治理理念看，由過去的管控維穩(wěn)轉向管理與社會化服務相結合。其次，從治理主體看，從過去的“官”管“民”的由上到下的單向治理轉變?yōu)椤罢卫砗蜕鐣晕艺{節(jié)、居民自治良性互動”的雙向治理。這意味著社會治理雖然仍離不開政府，但并不意味著治理的“軸心”就是政府。十八屆三中全會強調了主體多元的協商治理，其目的是“最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力”。再者，從治理方法上，由單純的行政方法轉向系統治理的方法，更加凸顯了依法治理，居民自治的重要性。

二、土地產權的變化是中國農村社會治理模式選擇的關鍵

就中國共產黨對中國鄉(xiāng)村治理的認識而言，不僅體現了中共頂層治國理政設計的新變化，而且也與中國農村土地產權的變化息息相關。中國是一個鄉(xiāng)村為主的國家，鄉(xiāng)村社會治理在國家治理格局中處于基礎性地位。農村社會是否穩(wěn)定與國家治理農村社會的思路、手段和方式息息相關。而治理思路、手段和方式的選擇受制于農村經濟社會條件、歷史、文化等多種因素，其中起決定性作用的是農村經濟社會條件。土地則是所有經濟社會因素中最重要的生產要素，也是農民生存的最重要資源。因此，土地的產權制度，從某種意義上講，就成為了鄉(xiāng)村社會治理的基礎。在傳統中國的歷史中，由于一家一戶的小土地所有制，在“皇權止于縣”的國家治理體制下，鄉(xiāng)村社會享有高度自治的社會空間，具有獨特的社會自治系統。日本學者認為“15世紀前后由官所主導的里甲制開始崩潰，由民所主導的鄉(xiāng)村秩序開始建立和探索……清朝在制度上鎮(zhèn)壓了地方自治，但是卻沒有妨礙以宗族為首的民間政治、經濟、社會力量的增強”〔5〕。打破這種傳統宗族“自治”系統的是在新中國成立后。

新中國成立初期，中國共產黨通過劃鄉(xiāng)建政，打破了代表封建宗法思想和制度的“政權、族權、神權、夫權”〔6〕的舊政治權威，建立新的社會結構關系和社會治理體系，使鄉(xiāng)村開始形成一種新的政治權威。中國共產黨對傳統村落實現了全面的外來控制，使農村組織化程度得以極大提高，“政權、族權、神權、夫權”束縛“中國農民的四條極大的繩索”〔6〕的組織退出了在鄉(xiāng)村管理中的主導地位，取而代之的是現代意義上的政黨組織、群眾組織、新型社區(qū)組織等。這樣，鄉(xiāng)村社會長期“自治”狀態(tài)被打破，形成了新的管理結構。鄉(xiāng)村管理結構模式從建國初的鄉(xiāng)政權和農村生產互助組，逐漸轉變?yōu)檎绾弦坏娜嗣窆珞w制的“強權政治管理結構”。這種 “強權政治管理結構”的建立是對傳統“一家一戶”小土地所有制”的徹底改造的基礎上建立，取而代之的是土地集體所有和計劃體制。鄉(xiāng)村“強權政治管理結構”使國家對鄉(xiāng)村社會的強大控制達到了無所不至的地步，使“我們的每一件事幾乎都要依賴別人來提供手段，因而經濟計劃幾乎將涉及我們全部的生活的各個方面。從我們原始的需要到我們和家庭、朋友的關系，從我們的工作性質到我們閑暇的利用，很少有生活的哪一個方面，計劃者不對之施加‘有意識的控制”〔7〕。不能否認的是這種治理機制對集中有限的資源支持中國工業(yè)化的發(fā)展起到了一定的推動作用。但這種高度集中的“專政”管制方式的最大弊端也日益凸顯，嚴重窒息了人的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，不利于生產力的發(fā)展，更為嚴重的是已經危機到農民的生存和中共執(zhí)政的合法性。改革勢在必行！

中國共產黨十一屆三中全會的成功召開成為新中國歷史轉折的里程碑，而1978年發(fā)端于農村的改革則開啟了譽有“第二次革命”的中國式的改革大門。20世紀70年代末由安徽省小崗村發(fā)起的“大包干”是一種內生自救的體制外的參與。這場參與引發(fā)了政界各層的爭論和學術界的爭鳴。家庭承包制，雖一波三折，但最終得到國家認同?！鞍傻綉簟痹谵r村的實踐，除了激勵了廣大農民的勞動熱情外，還有一個重大突破，就是在廣大農民家庭獲得了土地承包經營權的同時，把在人民公社體制中與土地死死捆在一起的勞動力解放出來了，使廣大農民獲得了財產權和經營自主權。原有的農村社會管理體制已經遠遠不能適應農村生產關系這一重要調整，也正是改革后“土地家庭承包”新的土地產權制度的確立引發(fā)了農村管理的新革命。村民自治作為一種新的農村治理模式也就應運而生。

在農民“自發(fā)治理”的“倒逼”下中共農村高度集中的管制模式逐漸松綁，農村社會治理模式的擇取策略，最終達到了服務于“家庭經營”特色的土地產權的目標。農村社會治理模式變遷的方向一旦選定，又會隨著農村社會經濟形勢的變化而在政策的推行上深化發(fā)展下去。改革開放后，農民自發(fā)的治理及“家庭經營”特色的土地產權的不斷的自我重塑“倒逼”中共一步步地選擇了“多元共治”的治理模式。在農村“多元共治”的治理模式的選擇進程中，日益嚴峻的“三農”問題，使中共不斷深化探索創(chuàng)新農村社會治理模式的擇取。改革開放后，如此路徑的擇取，明顯是黨和政府與廣大村民共同行動的的結果，亦是中國農業(yè)現代化進程中土地產權不斷自我重塑過程中資源轉移、矛盾轉嫁的結晶。

回顧過去，展望未來。黨和政府在今后農村社會治理機制的取向上必然會更加注重遵循“黨的領導，村民當家作主和依法治村”三者有機統一的基礎上使“多元共治”的模式可持續(xù)性發(fā)展。當然，這一進程不會一帆風順，會受到各種各樣因素的約束，在農村“多元共治”的模式發(fā)展上仍然還會遇到傳統管制政策擇取思維的影響而出現某些波動，但肯定地“多元共治”的協商治理在鄉(xiāng)村治理機制的探索中持續(xù)地推進，并在不遠的將來得以實現。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 中共中央文獻研究室編.十三大以來重要文獻選編〔M〕.北京：人民出版社，1991：38.

〔2〕 陸學藝.中國社會建設與社會管理：探索·發(fā)現〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2011：315.

〔3〕 鄭杭生，童瀟.社會管理與社會建設：歷史、戰(zhàn)略、未來〔J〕.社會科學家，2012，（01）：03-06.

〔4〕 蔡清偉.胡錦濤對社會管理理論與實踐的新貢獻〔J〕.南昌大學學報：人文社會科學版，2012，（06）：15-20.

〔5〕〔日〕溝口雄三.俯瞰中國近代的新視角〔J〕.清史研究，2001，（01）：80-84.

〔6〕 毛澤東選集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1991：31.

〔7〕 〔英〕弗里德里?！W古斯特·哈耶克.通往奴役之路〔M〕.王明毅，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1997：91.

〔責任編輯：張 港〕