我國政策執行環境與行政系統的互動關系研究

亓祥晨 彭萬秋

[摘 要]里格斯的行政生態理論將生態學與行政學相結合，闡釋了棱柱社會及其相對應的棱柱形行政模式的具體內容，為分析我國特有的行政系統提供了科學的理論框架。通過具體分析我國特有的經濟、政治、溝通網絡等五大要素如何作用于政府的行政系統并發揮何種影響，指明我國行政系統中存在的問題并提出相應的改進措施，這一研究過程對提高政府的行政效率，明確和踐行和諧的行政生態系統具有重要的理論及實踐意義。

[關鍵詞]行政生態理論；棱柱社會；行政系統；政策執行環境

[中圖分類號]D601 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0059 — 03

一、行政生態理論的回顧與闡釋

（一）里格斯行政生態理論的溯源與推演

行政生態理論于20世紀60年代在西方行政學界興起，它是一門以生態學的方法研究行政現象、行政行為與行政環境之間相互關系的行政學分支學科。1945年，美國哈佛大學的約翰·高斯教授首次詳盡闡述了如何運用生態學方法研究公共行政這一主題，但他的理論在當時并未引起學界的重視，真正使行政生態學成為一門系統學科并在行政學研究領域產生重要影響的則是美國的行政學家弗雷德·里格斯。里格斯指出，要考察一個國家的公共行政，必須著眼于該國的社會這個大系統而不是僅局限于該國的行政系統本身，即應考察一國的行政與該國環境的相互關系。也正是基于此種觀點，里格斯將行政生態學定義為：研究“自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的一門行政學分支學科，并指出其研究范圍大致包括：探究一國特有的社會文化、政治、歷史等諸多因素如何影響并塑造該國的公共行政；與此相對應，一國的公共行政又是如何影響并作用于該國的社會變遷及社會發展。

（二）行政生態理論核心思想與中國現實契合的可行性闡釋

研究行政生態理論的后期學者認為，里格斯提出的行政生態學的理論基礎由四個原理構成：一是，生態學理論研究的立足點是生命有機體在其延續與進化過程中以及與其外界環境間存在著相互作用；二是，生態學產生并發展的理論基礎是生命有機體與其外界環境間存在著多方面的相互依賴關系；三是，生態學研究中的重要方法論特征是泛科學性；四是，生態學理論出發點和落腳點在于研究生命有機體與環境間的動態平衡關系。這種動態平衡，在生物學意義上指的是有機體與外界環境由于保持正常有效的能量、物質與信息交換過程，呈現出一種動態的連續性與均衡的狀態。正如上述原理所述，一個國家的行政系統必然與外界的政策執行環境間存在相互依賴的關系，二者相互作用相互影響，產生互動關系。此外，值得一提的是，里格斯出生于中國桂林，并長期在東南亞地區生活，其行政生態學中有關過渡社會公共行政的諸多論點都是源于對中國現實社會的研究。當前，中國正處于社會轉型期，里格斯的行政生態理論為研究我國政策執行環境與行政系統的互動關系，提供了一個科學的指導框架。

二、轉型時期我國行政模式的厘定

里格斯在《公共行政生態學》（1961年）一書中指出，一個國家的行政生態要素是多樣的，其對該國產生的影響也是多樣的，但，經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統以及政治構架在內的五個要素是其中最主要的。里格斯對三種社會形態所對應的行政模式進行了逐一的分析（見表1）。

結合我國的實際情況，再基于里格斯對于三種行政模式的基本分析，筆者認為，我國作為過渡（棱柱）社會的典型代表，其特有的經濟、政治、社會和文化等幾個生態要素對我國行政系統的構建起著決定性的作用，因此，就以各生態要素與和行政系統的互動關系作為剖析的切入點進行探討。

三、轉型時期我國政策執行環境與行政系統間的互動影響

（一）經濟生態對行政系統的影響

就目前我國的總體發展狀況而言，我國的市場經濟體制還處在起步時期，其經濟形態更接近于“集市——有限市場”結構。改革開放以來，我國經濟體制改革對于社會生活的方方面面產生了深遠影響。首先，經濟體制改革在多方面改變了中國社會的生產關系，經濟結構由國家單一的公有制結構變為以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。而這種變化又引發了社會階層結構的分化與調整，驅使各種社會利益主體重新整合各種關系，從而形成了各個階層的利益差別擴大的趨勢。因此，各利益主體間關系的動態性和多樣性使社會各階層的經濟關系變得更加復雜，這些現實情況都要求相應行政系統的有效配合，特別是在涉及行政系統自身利益的問題方面，我國政府必須堅定改革的立場，扎實推進改革進程。其次，中國作為一個幅員遼闊的多民族國家，各地區的經濟社會發展狀況極其不平衡：我國不同地域之間的資源分配和利益關系存在差異，不同性質的企業享受的優惠政策也不同，這些情況導致了利益群體之間利益關系的不平衡。這就要求相應行政系統必須堅定市場經濟發展方向，在減少行政干預的同時加強整改，使改革的成果真正惠及于民。

（二）社會生態對行政系統的影響

對于轉型時期中國的社會生態的分析主要從以下兩個角度來開展：其一，政黨制度對于一國行政系統的構建、發展、改革以及完善全過程都起著先導性的作用，無論異構實行什么樣的政黨制度，政黨與政權的關系永遠是政治生活中的主旋律。〔1〕各國的政治實踐證明：政黨的產生必然會對行政系統及其運行過程產生影響；現代政黨也需要依靠行政系統來實現自身的政治綱領以及政治目標。其二，社會生態要素也涉及市民社會的發展方面。所謂市民社會是指所有介于政府與市場之間的屬于第三部門的那些社會組織。現階段，我國社會經濟的發展推進了社會組織的發展進程，不僅在數量上不斷增多，而且在種類上也逐步實現多元化，按照里格斯的界定，此類社會組織都可被稱為“社團”。“社團”不僅對于實現政府部分職能的社會化起著十分重要的作用，而且還有利于重塑國家與社會的權力關系。然而，從國際視角來看，我國“社團”的發展遠遠落后于西方發達資本主義國家，政府行政部門的過度干預，社會大眾的接受度低，“社團”自身在籌集資金與志愿者招募上面臨重重困難等皆造成我國“社團”的發展阻力重重，這不僅不利于社會組織自身的發展，而且也降低了政府對社會組織的利用效率。

（三）溝通網絡對行政系統的影響

改革開放以來，市場化的生產、生活方式深刻地影響著計劃經濟體制下傳統社會的面貌。我國從改變經濟領域的所有制結構以及分配方式入手，進而改變了人與人的社會關系模式和交往方式。隨著市場化、全球化、網絡化等不斷的滲透，我國公眾的主體意識逐步覺醒，自我利益實現的追求空前彰顯。溝通網絡的暢通開闊了人們的視界，在我國大量引進西方先進技術的同時，西方的價值觀念也迅速滲透到了社會、民眾之中，公眾的價值觀實現了多元化的同時也帶動了需求的多元化。暢通便捷的溝通網絡不僅帶來了種種的便利，也對政府提出了嚴峻的考驗，“我國行政系統該如何應對日益多樣的公共需求”成為一個新的難題。

（四）符號系統對行政系統的影響

以行政生態學為指導，我國的政治神話是“人民的利益高于一切”，中國共產黨作為執政黨始終恪守全心全意為人民服務的宗旨。然而，由于我國具備過渡型社會的主要特征，文化意識方面具有融合傳統社會與現代工業社會特征的復雜性。與西方國家“能力本位”的“共同意識”不同，我國社會仍然存在嚴重的對“官本位”的共識。這種區別導致了中國與西方國家權力結構的根本區別，中國深受“官本位”和“權力本位”思想影響，其權力結構是自上而下的中央集權形態；而美國的國家權力結構是自下而上的分散狀態。這決定了在中國，人們認為政府作為公共利益的權威代表應該承擔一切責任，而西方國家卻認為政府的權力越少越好，社會應實現高度自治。此外，我國的社會主義社會性質決定了馬克思主義文化政治體系對我國社會的統治，在這種政治體系的指導下，人們將集體利益放在個人利益之上，國家的利益高于一切，這在很大程度上壓抑了個人需求的表達，不利于民主政治的進一步深入。

（五）政治構架對行政系統的影響

經濟基礎決定上層建筑，我國社會主義市場經濟體制的不完善決定了政治構架的復雜性，必須從行政體制與行政制度兩個緊密相連的問題入手。“所謂行政體制就是經由憲法和法律規定的、具有基本社會公信力和權威性的國家行政組織形態。行政制度則是以一定的政治思想、法律想和管理思想的原則為前提的、同樣經由憲法和法律規定的體制內各權力主體的關系形態或關系模式。”〔2〕 二者形成形式與內容的辯證關系，但從現實來看，二者不僅自身存在許多的矛盾而且相互之間往往存在不協調，甚至沖突。從行政體制來看，舊體制的衰落，新體制的誕生與成熟都要經歷一系列的陣痛和多次反復。尤其是代表新經濟關系，并具有社會主義特點的市場經濟體制的發育和成熟更需要一個痛苦的脫變過程。在這個過程中，代表著舊經濟關系的行政職能在新體制建立與成熟之前仍舊發揮著作用，致使政府不得不保留某些舊的職能和機構，以各種過渡性的制度安排來適應新舊行政管理體制的更迭。實際上，舊的體制在力量上往往處于優勢地位，阻礙著新體制的成長。總之，我國政治構架這一生態要素表現出的新舊行政管理體制的復雜交織的局面。從行政制度來看，我國行政改革中實行的簡政放權分別從縱向和橫向兩個向度下放和擴散經濟權利。在這場社會經濟權利結構的巨大調整中，勢必會出現大量的權力真空和管理漏洞，政府行政難免出現職能缺位、職能越位和職能錯位的亂象。〔3〕

通過上述分析可知，轉型期我國政府行政模式則是一種棱柱型行政模式，行政系統表現出異質性、重疊性、形式主義和動態性的特點，具體體現在以下幾點：

1.行政系統：腐敗現象滋生蔓延

目前，我國行政系統中的一大不和諧因素便是行政腐敗。雖然，近幾年我國黨和政府投入大量精力對行政腐敗現象進行了系統的整治，其努力的成果也有目共睹，許多重大舉措都足以彰顯我國黨和政府針對腐敗問題的堅定立場，但就目前的結果來看仍不盡人意，時至今日我國的行政腐敗問題并未得到較好的遏制。由于我國正處于轉軌期，經濟秩序進行重新排列組合，國家公職人員在經濟、政治、道德等方面出現了違背社會規范的現象，腐敗問題不斷滋生蔓延。〔4〕腐敗現象在擾亂社會經濟秩序的同時也嚴重削弱了我國行政系統的權威，造成了社會思想的混亂。

2.行政生態環境：收入分配差距逐漸拉大

伴隨我國社會經濟不斷發展，人民社會財富不斷增多的是收入分配差距愈發的嚴峻。在我國現代化成長的初期，經濟人社會業已形成。不斷發展的多元化社會中，經濟利益成為人們社會行為的主要驅動力，凡事皆問利益大小，經濟人社會使社會的收益差異和利益沖突愈發不可容忍與調和，社會差異主要體現為經濟利益的差異和對立。〔5〕 目前，我國正處在現代化成長的初期，公眾經濟收入的不斷擴大以及經濟利益的逐漸對立已越發明顯。雖然近些年來我國在促進經濟蓬勃發展的同時有意識的采取措施抑制此類問題的發展，對應的經濟政策也不斷的發生變動以適應當前經濟社會的發展，但這些輝煌成就背后所隱藏著得事實：收入分配差距過大卻不易扭轉。收入分配的差距引發了一系列的社會問題，不利于中國社會的和諧發展。

四、 構建和諧行政系統：實現行政生態平衡

行政生態是行政系統與其有關的各種條件的總和，而行政生態的平衡不僅是行政主體、行政行為與自然的協調與平衡，更重要的是行政主體及行政行為與行政對象之間的協調與和諧，行政行為體現著社會公平和人的自由和諧發展。〔6〕因此，我國要進行生態系統的建設，實現行政生態平衡可從以下幾方面著手：

首先，在構建和諧行政系統過程中，必然要建設和完善和諧的行政文化為行政系統的改革提供強大的精神動力、力量支持，努力使先進、和諧的行政文化變成全體行政人員的共同價值觀以及內在的價值追求。一方面，力求實現行政文化建設的制度化、習俗化。毋庸置疑，我國行政機關在舊有行政文化的影響下存在許多問題，領導帶頭打破舊有的行政文化理念是實現和諧行政理念的關鍵，努力建立、健全新的規章制度以規范行政人員的行為。此外，要不斷加強思想教育，使行政人員自覺的將先進的行政理念變成自發的外在行為。扭轉行政習俗，使行政人員在軟性約束下實踐理念，將先進理念內化為全體公務員的內在價值追求。另一方面，實現行政理念教育的科學化、經常化。要使和諧的行政理念變為行政人員行為準則，必須通過多樣化的、科學的形式與方法，使和諧的行政理念深入人心。其次，實現行政系統改革中上下級行政系統的良好銜接。我國行政系統的改革不應是單一進行的，需要把機構改革延伸到省、市、縣等低一級的行政系統中。轉變行政系統的職能、歸并精簡其機構，實現上下級行政系統的良好銜接。建立對于各級行政系統更加全面、科學的績效考評體系。只有有效實現上下級行政系統間的良好銜接，我國的行政系統才能從以政績為核心的壓力型體制解脫出來，各級行政系統的職能才能實現根本和真正意義上的轉變。最后，重塑行政系統的形象和公信力。我國行政系統的職能轉變的滯后導致政府行為失范現象時有發生，加劇了社會矛盾。因此行政系統要盡快的實現職能的轉變，由以管理為主轉變為以服務為主，重塑行政系統在公眾中的公信力。而行政生態建設是我國整個行政系統建設中具有重要作用的一環，其核心是“使人們認識并堅信行政與社會利益的一致性，行政主體與行政客體對象之間的一致性，并達成相互關系的和諧與平衡。”〔7〕因此需要我們在行政實踐中加大生態行政的建設，重塑行政系統的形象和公信力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 安亮.和諧社會視域下我國行政生態與行政系統的互動影響〔J〕.重慶科技學院學報：社會科學版， 2010，（04）：11-16.

〔2〕 霍秀紅. 和諧社會建設的行政生態分析〔D〕. 南京師范大學， 2008.

〔3〕 張菁菁. 行政生態學視角下的中國體育公共服務供給模式研究〔D〕.北京體育大學，2013.

〔4〕 丁美琴，宗錢. 構建和諧社會的行政生態學分析〔J〕.云南行政學院學報， 2006（03）：81-84.

〔5〕 樂后圣. 和諧社會構建論〔M〕. 北京：中國人口出版社， 2005.

〔6〕 高煥清. 轉型時期我國縣級政府政策執行環境研究：基于里格斯行政生態理論的分析框架〔J〕. 特區經濟， 2008，（07）：188-192.

〔7〕 黃計鋒. 我國鄉鎮行政系統的行政生態與生態行政建構——基于蘇北鄉鎮的實證研究〔J〕. 理論導刊， 2008，（02）：16-18.

〔責任編輯：張平凡〕