上海市行政審批制度改革的現狀、問題與對策研究

王琳琳

[摘 要]上海市的行政審批制度改革工作起步于2000年，至今已進行了7次行政審批改革，共取消和調整行政審批項目2964項。上海市始終堅持“重在制度創新，重在政府職能轉變”，聚焦“建成全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一”的目標要求，進一步推行行政審批標準化管理，簡化審批程序、提高審批效率和透明度，推動經濟社會又好又快發展。本文首先總結上海市行政審批制度改革的現狀，其次分析上海市行政審批制度改革存在的問題，最后針對問題提出深化上海市行政審批制度改革的對策建議。

[關鍵詞]行政審批；制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.068

行政審批，又稱行政許可，是指行政主體根據公民、法人或者其他組織的申請，依法準予其從事一般法律禁止的某種活動而作出的行政處理決定[1]。行政審批是政府干預、調控、管理經濟社會事務的一種重要手段，審批制度改革涉及市場經濟、公共行政和行政法治等諸多領域。自2000年以來，上海市行政審批改革已進行過多次，取消和調整行政審批項目2964項，逐步理順了政府與市場、政府與社會的關系，減少了政府對微觀經濟活動的直接干預，行政審批制度改革取得了明顯的成效。

1 上海市行政審批制度改革的現狀

總體來看，從改革至今，上海市通過開展專項清理、建立行政審批目錄，推行并聯審批、提升審批效能等多種手段先后進行了7次改革。

1.1 上海市行政審批制度改革的沿革與發展

改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的逐步建立，上海市為了順應市場經濟發展的內在規律，逐步推動行政審批制度改革。從2000年上海市市建委先于中央進行行政審批改革開始，至今上海市先后對行政審批事項開展了7次集中的清理，共取消、調整行政審批事項2964項（見下表）。

由上表可知，上海市的行政審批制度改革比中央國務院的改革開展早，在改革初期進程推進存在很大難度，所以第一次改革時取消和調整項目較少。在2001年9月24日，國務院辦公廳下發《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》，成立國務院行政審批制度改革工作領導小組后，上海市行政審批改革力度明顯加大。雖然改革次數少于中央，但就取消和調整項目的總數來看，上海市具有一定優勢。

1.2 上海市行政審批制度改革的特點

當下上海市行政審批制度改革最大的特點為減量型改革，但為了更好地分析上海市行政審批制度改革的特點，本文根據上海市人民政府關于公布本市第三、四、五、六、七批取消和調整行政審批事項的通知進行匯編總計，制作取消和調整行政審批事項一覽表，總結出上海市行政審批制度改革具有以下特點：

1.2.1 改革還處在攻堅區

由上表可知，在上海市的七次行政審批制度改革中，第二、四、七次取消和調整項目較多，改革力度較大。雖然數字多少，與改革的快慢、改革的效能沒有必然而直接的聯系。但從取消和調整的項目波動如此之大來看，眼下的行政審批改革還處在攻堅階段，遠未到決勝階段，需要取消與調整的“項目主角”尚未登場，上海市行政審批制度仍然還在摸著石頭過河。而且，隨著改革進一步的深入，取消和下放的行政審批事項數量將趨于穩定。

1.2.2 推進經濟類行政審批改革為重點

從上海市第七次行政審批改革中取消和調整的項目來看，取消和調整項目數量排名前六的部門是市交通港口局、市商務委、市建設交通委、市經濟信息化委、市文廣影視局和市發展改革委。由此可以看出，經濟類部門占了絕大部分，社會管理和社會服務部門的改革較少，表明上海市不僅優先進行經濟類行政審批改革，而且經濟類改革一直是改革的重點，這與我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的需要以及國家層面先經濟后政治的改革思路有關。

1.2.3 改革開始向社會管理和社會服務部門傾斜

本文通過對上海市后五次行政審批制度改革部門取消和調整的項目統計發現，排名前十的部門分別是市交通港口局、市建設交通委、市綠化市容局、市政府外辦、市商務委、市新聞出版局、市工商局、市質量技監局、市發展改革委和市規劃國土資源局。這表明改革開始向社會管理和社會服務部門傾斜，這是行政審批改革的必然趨勢。

2 上海市行政審批制度改革存在的問題

在中國，由于傳統的計劃經濟體制的影響，行政審批已被日益廣泛地運用于許多領域，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用，成為一種國家管理的重要制度。上海市行政審批改革雖然取得了一系列的成就，但仍然存在一些問題。

2.1 改革推進速度慢

雖然上海市行政審批改革從2000年就已開展，比中央要早，但改革次數卻比中央少。而且，單從取消的行政審批項目數量來看，上海市要遠遠低于國務院，這就表明比起上海市真正的放權力度還不夠。不可否認，政府有必要在一些相關的經濟領域設置許可制度，但過多的行政審批權力不僅會降低行政效率，而且很容易造成行政權力的濫用和行政權力的經濟化運行，阻礙經濟的正常運行。

2.2 政府職能轉變不到位

行政審批制度改革的重點局限于經濟管理領域，政府不該管的事沒有完全放開，該管的事沒有認真管好，特別是公共產品和服務提供不足。政府還集中了過多的公共資源和社會資源，權力部門化、利益化的問題依然存在，造成行政審批事項仍然較多，清理不徹底，特別是在投資和社會發展領域，許多審批事項還沒有有效清理。

2.3 向社會管理和社會服務部門傾斜力度不夠

從政府目前所履行的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四項職能來看，與行政審批都有關聯。但從發展趨勢和政府職能調整的要求看，對經濟調節重在宏觀調控，而應減少和弱化對微觀經濟活動的干預；對市場監管，因涉及生命健康安全和市場秩序的維護，目前仍需強化；對社會管理的事項，則重在優化；對公共服務領域，則強調由政府包辦轉化為公共服務的多元化或以政府購買公共服務而實現。從這樣的定位來看，行政審批改革的重點應放在向社會提供更好的社會管理和公共服務上，實現政府、社會與市場的良性互動。

3 深化上海市行政審批制度改革的對策

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。本文認為針對上海市的行政審批改革，應該從下面幾個方面入手。

3.1 運用法制的力量保障和推動改革的持續深入

縱觀上海市歷次的行政審批改革，雖然取得了很大的成就，但至今還沒有制定相關的編制法、程序法，缺乏改革持續深入的法律依據。目前，雖然上海市先后制定了涉及行政審批基礎性規范的18項標準、行政審批咨詢的8項標準、審批辦理的15項標準和監督檢查的8項標準并制定下發了《上海市行政審批標準化管理辦法》、《上海市行政審批標準化規范》等多項文件，形成了全市行政審批標準化管理的整體框架，但仍需要不斷完善，杜絕審批項目“回流”現象。

3.2 樹立注重提高社會管理與公共服務職能的改革理念

科學的行政理念是正確的行政行為的先導。在行政審批改革過程中，要注重轉變政府職能、強化政府社會管理與公共服務職能，應積極樹立與政府社會管理和公共服務職能相適應的理念，堅持以人為本，強化服務理念。改革重點不應仍局限在經濟領域，而應逐步更多地向社會管理與服務領域轉變，妥善處理好各方面的平衡發展，創新管理和服務方式，提高管理與服務質量。

3.3 充分發揮上海自由貿易試驗區建設的示范帶頭作用

中國上海自由貿易試驗區建設作為一項國家戰略，可以實現通過開放倒逼改革，努力實現制度創新，行政審批制度改革成為制度創新的著力點。應該突出抓審改，嚴格控編制，不斷加強政府管理服務方式創新，進一步理順政府與市場、與社會的關系，充分激發社會創新活力，充分釋放改革紅利，為上海實現“創新驅動、轉型發展”、探索實踐中國經濟升級版提供堅實保障。

綜上所述，僅僅單靠清理行政審批事項是無法達到預期效果的，必須打破傳統管制行政的體制密碼，實現奧斯本所說的“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草，而是要造就確保‘花園中雜草無處可生的體制再造”[4]。行政審批制度改革需要法制的健全，政府與社會、市場的交叉互動、協同推進，才能真正推動我國行政審批制度改革的全面深化，促進人民滿意的服務型政府建設目標的實現深化行政審批制度改革。

參考文獻：

[1]張耀東.行政審批改革中存在的問題及對策研究[J].中國行政管理，2001（9）.

[2]徐增輝.改革開放以來中國行政審批制度改革的回顧與展望[J].經濟體制改革，2008（3）.

[3]胡琴.公共服務理念下的治理變革[J].公共管理理論，2010（4）.

[4]戴維·奧斯本.政府改革手冊：戰略與工具[M].北京：中國人民大學出版社，2004.