更好發揮政府作用推進依法治國和國家治理能力現代化

張嚴

在中國現代化的歷史進程中，政府主導體制發揮了巨大的作用。目前中國已發展到了關鍵階段，如何更好地發揮政府的作用，是推進依法治國和國家治理能力現代化需要認真面對的一個重要問題。

在今天的中國，所謂“政府主導”，主要是指政府主動進行體制改革，培育市場體系，完善市場法制建設，推進工業化、城鎮化（城市化）進程，并確保經濟得以較快、平穩、均衡地發展。具體來說，在現代化進程中我國政府主導體制的作用主要體現在以下四個方面：

一是主導目標設定與戰略制定，即政府負責總體設計。一方面，政府設定近期和遠期目標;另一方面，根據這些近期和遠期目標，由政府制定具體的實施規劃和戰略，如主體功能區規劃等。二是主導觀念更替與制度變遷，即政府在改革上起到主導作用。我國政府主導的制度變遷有如下特點：由政府設定改革的基本路線和準則;政府通過法律、法規、政策等手段進行制度創新并貫徹實施新的制度;政府有選擇地促進微觀制度變遷的發生，并提高其規范化、制度化水平。三是主導經濟增長與社會動員，即政府在發展上起到主導作用。在經濟層面，政府在經濟增長中起到主導作用，如通過固定資產投資直接拉動經濟增長;在社會層面，政府在社會動員上起到主導作用，如組織舉辦各種超大規模活動等。四是主導秩序維護與利益協調，即政府在穩定上起到主導作用。在經濟層面，政府實施宏觀調控和微觀管制，維護經濟秩序的穩定;在社會層面，政府推進法制建設，著力促進社會和諧，實施社會福利，消除不穩定因素，維護社會秩序的穩定。

我國政府主導體制的形成有其歷史與現實的原因，主要來說有以下三個方面：

一是改革開放以前的長期計劃經濟體制的慣性。新中國成立以后我國實行的高度集中的計劃經濟體制，實際上是一種“政府包辦”的體制，在改革開放以后，這種“政府包辦”的慣性仍然存在，不過逐漸從“政府包辦”弱化成“全能型政府主導”，并正在進一步弱化成“調控型政府主導”。二是中國傳統歷史文化的影響。按照馬克思的界定，中國古代屬于東方的“亞細亞生產方式”，政府需要承擔更多的職能。正是這種生產方式產生了強大的中央政府和中國歷史上長期的中央集權，繼而對中國傳統文化產生重大影響。三是作為現代化后發國家的歷史定位。政府主導一般是在現代化進程中相對落后國家為追趕先進國家借助政府力量而提出的戰略思想和發展模式。首先，追趕型國家的現代化進程缺乏現代性因素的長期積累，只有政府才能充當現代化的初始推動者和組織者的角色。其次，世界現代化進程通常會造成追趕型國家政治的不穩定甚至動蕩。正如亨延頓指出的“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著混亂”。在社會一定發展階段上產生的矛盾沖突和秩序混亂，客觀上要求追趕型國家必須形成強有力的政府權威，以調節各種矛盾，解決社會問題，為現代化建設提供穩定有序的環境。再次，后發國家在其發展初期為了維護幼小的民族工業，往往需要借助國家的力量。國際社會把東亞經濟稱為“政府主導市場經濟”。由于中國在改革開放前被迫長期處于封閉狀態，又是在短短幾十年內實施趕超的，因此政府主導的特色就更加明顯了。

政府主導對中國發展的突出促進作用主要體現在四個方面：一是確保了大方向的正確性。政府主導使得中央能夠從總體上掌控國家的發展方向，使其不致走偏。二是在很大程度上確保了國家的凝聚力和向心力。政府凝聚了各方共識，使得社會各個階層都能為國家發展貢獻力量。三是保證了發展的高效率。中央政府在決策和資源配置上擁有絕對的權威，這既能夠避免議而不決，又能夠“集中力量辦大事”。四是保證了經濟轉型和社會轉型的相對穩定。如果沒有改革開放以來幾十年的穩定局面，中國的成功是很難實現的。

但是，隨著時代的變化和社會的發展，“全能型政府主導”也面臨著各種問題，主要是：第一，“全能型政府主導”容易導致政府的“越位”和“越權”，將大量財政開支直接用于經濟建設方面，耗費大量的公共財力。第二，“全能型政府主導”容易演變成“中央政府主導下的地方公司化競爭”，養成“增長主義心態”，地方政府容易著眼短期利益而忽視長期的經濟增長，以犧牲環境或資源錯配為代價來做大GDP。第三，“全能型政府主導”意味著政府直接掌握大量的經濟資源和一定的干預微觀經濟活動的權力，這些權力得不到有效的監督，很有可能滋生權力尋租，使權力與資本相結合，使腐敗問題難以得到有效地解決。第四，“全能型政府主導”容易引發強化部門利益的傾向，增大了政府改革的難度。某些政府部門在制定規劃、方案和法規時，往往受到本部門或所管轄行業利益的掣肘，對國家利益和公眾利益考慮不夠。第五，“全能型政府主導”已無法適應中國當前的發展階段。中國目前處于相對發展起來以后的階段，這個階段既是“表達訴求、矛盾突發、攻堅克難”的階段，也是“領域分離、結構轉型、力量轉移”的階段。在“結構轉型”的進程中，隨著利益分化和利益博弈的公開化，不同的社會階層正在形成，不同階層民眾的利益訴求越來越明確和清晰，表達利益訴求的愿望也越來越強烈。在“領域分離”的狀況下，“全能型政府主導”容易導致政府與民眾、政府與市場之間缺乏緩沖地帶，并且促使政府以行政命令方式處理復雜的社會和文化問題，從而難以應付利益多元和訴求多元的局面。在“力量轉移”的態勢下，由“全能型政府主導”處理各種集中突發矛盾已經顯得手段簡單且力不從心。

黨的十八屆三中全會公報指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性與協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

如何理解這里的治理體系和治理能力現代化？習近平總書記在2014年2月省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

簡單來說，治理體系和治理能力現代化就是指執政也要現代化，要與國家的現代化進程同步，而這里的治理不是狹義的社會學意義上的治理，而是一個廣義的治理概念，它和中國特色社會主義制度是緊密聯系在一起的，其中的關鍵詞是制度。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。國家治理現代化所要解決的核心問題，是黨、國家、社會和公民之間的關系問題，是為治理國家公共權力提供一種現代的制度模式，是大力扭轉人治傳統，提高用制度治理國家的能力，讓國家的總體運行走上常態化、科學化的軌道，以建構一種良性秩序，激發和凝聚社會各界力量，為國家的總體目標服務。在這個意義上，我們可以從如下幾個要素來理解國家治理體系和治理能力的現代化：

首先是公平正義。各個主體間的權力配置都要公平合理，責、權、利要對稱，只有權力配置公平合理，才能實現治理的現代化。其次是平等。治理意味著各種不同主體共同參與社會事務，與統治、領導、管理相比較，更具有平等性。再次是多元。參與主體多元。與原來的管理相比，未來參與社會治理的主體將更加多元，既可以包括黨、政府、人大、政協和軍隊，也可以包括各種社會組織和公民。需要注意的是，促進多元主體參與治理，應堅持以黨委領導和政府主導為前提。對象多元。治理的對象主要是國家公共權力的運作和國家社會事務，可以是有行為能力的主體，也可以是沒有行為能力的主體，如環境等。手段多元。國家治理的手段主要是制度，這里的制度是廣義的制度，包括硬制度和軟制度，如法律制度、文化制度、組織制度、政策等。此外，治理的手段還有行政手段、市場手段、社會組織自愿自發的手段、宣傳教育的手段、道德的手段、法律的手段等。渠道多元。治理既可以從上到下，也可以從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸。治理與管理、領導的手段不同。管理和領導的手段可以個性化，但治理一般要按各個主體共同認可的規則來進行，即以法治的方式進行。

治理體系和治理能力現代化，就是綜合采用多種方式，特別是通過制度的作用，讓社會的每一個階層，讓勞動、知識、技術、管理、資本等每一個要素，都成為動力源，讓大家有勁往一處使，奔著一個方向努力，發揮其最大作用，最大限度地推動國家的發展。而這里的制度，最關鍵、最具有代表性的就是法律。因此，推進依法治國是走向國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。同時，依法治國對政府自身提出了明確的要求，既要實現依法治國，又要實現政府自身的轉型，將自身建設成為法治政府。

黨的十八大報告明確提出，到2020年基本建成法治政府，并提出法治國家、法治政府、法治社會的建設目標。黨的十八屆三中全會將依法治國作為深化政治體制改革的三個需要有機結合的重要因素之一，明確提出：“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”黨的十八屆三中全會《決定》還以單獨一個篇章詳細闡述了推進法治中國建設，并以較大篇幅詳細論述了落實依法治國必須維護憲法法律權威，深化行政體制改革，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度等。習近平總書記在2014年2月省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上指出，必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化與程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國，并對如何建設法治政府作出了重大部署。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。要在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。這一《決定》把國家治理體系和治理能力現代化的目標落實為依法治國的具體方略，而建設法治政府，既是推進依法治國的重大任務和抓手，又是政府轉型的目標。同時指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。具體來說，法治政府就是建立在社會主義民主政治和社會主義市場經濟的基礎上，以保障人民的基本權利和自由為出發點和歸宿，在法治軌道上推動各項工作的有限政府。政府在行使權力和履行職責的過程中要堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都應在法治的軌道上運行。

法治政府建設的實質是構建以法治為基礎的現代政府治理體系，打造運轉高效、有限有為、透明公開、權責一致、便民高效的政府。

一是明晰政府職能與權責邊界。黨的十八屆四中全會《決定》強調，“依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。”要明確政府的權力、職能、責任義務、組織架構以及預算支出，優化部門職責配置，加快轉變政府職能，把該放的權放開，把該管的事管好，讓政府法定職責必須為、法無授權不可為。

二是健全決策機制。針對涉及經濟社會發展全局的重大決策和涉及公眾切身利益的重大事項，黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，就是決策后的跟蹤反饋和糾偏糾錯制度。對決策實施造成重大問題的，應及時作出調整糾正，積極采取措施，減少負面影響。

三是規范執法體制。黨的十八屆四中全會《決定》強調，“深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制。堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域的執法力度，建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制。”要深化行政執法體制改革，梳理各部門執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。

四是加強權力制約和監督。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。”也就是說，要通過強化權力制約和監督，“把權力關進籠子里”，遏制權力“越界”，所有行政行為都應依法辦事，各級政府及工作人員都要帶頭遵守憲法和法律，不斷提高法治意識。

五是推進政務公開。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。”這就要求政府增強行政透明度，創新政務公開的方法和渠道，由靜態、個別的信息公開向動態、常態的行政權力運行過程及結果公開轉變。

作者系復旦大學哲學博士后流動站博士后、中央黨校馬克思主義理論部副教授

責任編輯：雙艷珍