提升突發(fā)事件輿論引導工作能力和水平研究

中共天津市委黨校第95期進修一班“黨建科學化”課題組

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在可以預見的一段時期內(nèi)，突發(fā)事件頻發(fā)將成為一種常態(tài)。突發(fā)事件應對不利，對于公眾生活、社會和諧以及政府形象的消極影響顯而易見。提升突發(fā)事件中輿論引導工作的能力和水平，是當前各級黨委和政府都面臨的一個緊要問題。

1突發(fā)事件輿論引導工作的事件推動特征。與我國行政體制改革的許多領域類似，事件推動是我國突發(fā)事件輿論引導工作的明顯特征。每一次理念、體制、政策的變化，往往都是在總結(jié)突發(fā)事件輿論引導的經(jīng)驗教訓中實現(xiàn)的。通過對我國改革開放以來歷次重大突發(fā)事件的梳理，我們認為，在近年來我國突發(fā)事件輿論引導的發(fā)展中，有三次具有重大推動意義的事件。一是1994年的“千島湖事件”，二是2003年的“非典”危機，三是2008年的汶川地震。“非典”疫情以及其中輿論引導的失當，事實上成為我國突發(fā)事件輿論引導制度變革的一次機遇。事件后期，政府在信息公開、輿論引導等方面做出了非常大的調(diào)整，并且在轉(zhuǎn)變觀念、完善制度、加大投入等方面取得了一系列突破，從而為此后幾年突發(fā)事件輿論引導的發(fā)展完善提供了一個較高的起點。汶川地震是對我國應急管理和突發(fā)事件輿論引導的一次“大考”。在這次考驗中，公眾和媒體感受到了政府在有關工作中的積極變化。應該說，汶川地震及其后的2008年北京奧運會的舉辦，使我國政府在突發(fā)事件應對中的輿論引導水平已經(jīng)基本做到與國際接軌。

2政府與媒體互動方式的變遷。多年來，各級政府與媒體互動方式的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段是“控制”，第二階段是“管理”，第三階段是“合作”。從目前突發(fā)事件輿論引導的主流來看，政府把媒體看成合作者，其目的就在于通過對媒體的引導和監(jiān)督，有效發(fā)揮媒體在突發(fā)事件處置中的作用。一方面，政府放寬對媒體介入突發(fā)事件的各種嚴格管制，營造寬松的媒體環(huán)境，使媒體在突發(fā)事件中可以更加自主地報道，而不是簡單地封鎖信息或給予各種限制。另一方面，政府也并非放棄管理，而是加強對媒體的監(jiān)督，糾正媒體的錯誤，確保真實的重要信息得以傳達，杜絕假新聞和不完全信息，以及盲目制造新聞熱點的惡意炒作，避免為危機解決制造障礙。

3突發(fā)事件輿論引導的法律框架。在我國突發(fā)事件應對中開展輿論引導工作，其法律依據(jù)包括中央和各級地方政府頒布施行的各類法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，同時也應該包括中央和各級地方黨委發(fā)布的條例、規(guī)定、意見、辦法和通知等。值得注意的一點是，“輿論引導”在我國突發(fā)事件應對工作中并非是一個法律概念，而是一種“事實行為”。在相關的法律法規(guī)中，“輿論引導”往往用“信息公開”、“新聞報道”等概念加以表述。在一定意義上，“輿論引導”可以視為這些概念的集合。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《關于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》等相關法規(guī)作為我國突發(fā)事件應對中輿論引導的基本法律依據(jù)，為有關輿論引導工作提供了制度框架。

4突發(fā)事件輿論引導的機構設置。根據(jù)突發(fā)事件應對法和總體應急預案的規(guī)定，國務院和各級地方政府是突發(fā)事件應對的領導機構，相應地，國務院應急管理辦公室和各級地方政府的應急管理機構是全國或本轄區(qū)內(nèi)應對突發(fā)事件的工作機構，他們同時也是突發(fā)事件輿論引導的工作機構。然而，突發(fā)事件應對是一個系統(tǒng)工程，從實踐看，突發(fā)事件發(fā)生時，各級應急管理機構更像是一個中樞協(xié)調(diào)機構，事件處置由與事件關系最密切的特定部門負責，而輿論引導則由隸屬于黨委宣傳系統(tǒng)的部門負責。在突發(fā)事件應對中，輿論引導基本上是以黨委宣傳部門為主，事件處置部門為輔，或者是事件處置部門在黨委宣傳部門的指導下開展信息發(fā)布工作，而新聞報道工作依然由宣傳部門負責。應該說，這種分工方式一方面體現(xiàn)了我國“黨管媒體”的基本原則，另外一方面也是適應突發(fā)事件輿論引導專業(yè)化要求的現(xiàn)實選擇。

5突發(fā)事件輿論引導的主要方式。經(jīng)過近年來的發(fā)展，在我國突發(fā)事件應對中政府發(fā)布新聞已經(jīng)形成了一套相對完整的體系，各部分之間相互配合、相互銜接，在保證公眾對突發(fā)事件知情權的同時，對輿論進行了相對有效的引導。具體來說，有以下五種形式：一是舉行新聞發(fā)布會。二是組織媒體采訪。三是新聞通氣會或吹風會。四是發(fā)布新聞通稿。五是新媒體平臺的信息發(fā)布。新媒體的發(fā)展事實上為信息發(fā)布提供了更加直接、快捷的通道，可以大幅度提升政府信息發(fā)布的效率。截至2013年10月，經(jīng)騰訊微博平臺認證的政務微博已達16萬個，其中黨政機構92000個，黨政官員67000個。中央部委及其直屬機構中的77家單位開通了政務微博。政務微博的普及為信息發(fā)布方式的轉(zhuǎn)變奠定了基礎。近年來，一些運行較好的政務微博在7·21北京特大暴雨、4·20雅安地震等重大突發(fā)事件中及時發(fā)布權威信息，有效引導公眾輿論，促進了相關信息的公開透明。除微博外，微信、論壇等網(wǎng)絡平臺在突發(fā)事件信息發(fā)布中也得到了不同程度的應用。

本文根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》界定的四個階段對目前突發(fā)事件輿論引導中存在的問題及其成因加以梳理。

1預防和應急的準備階段。對于突發(fā)事件輿論引導而言，預防和應急準備階段的任務就是制定危機應急預案。目前，在我國各級各類的應急預案中大多包含有關新聞宣傳的內(nèi)容，一些較為重要的應急預案還要求制定單項的新聞宣傳預案。然而，從實際效果看，這些預案往往停留在紙面上，并沒有對突發(fā)事件的輿論引導起到指導作用。主要原因就在于缺乏制定預案之前的環(huán)境偵測和評估，使預案成為了“無本之木”。

2監(jiān)測與預警階段。在這一階段，突發(fā)事件輿論引導的主要任務就是監(jiān)測、識別輿情并作出反應。目前，我國突發(fā)事件輿論引導的一個薄弱環(huán)節(jié)就是對日常輿情的監(jiān)測、識別、研判和預警。

在突發(fā)事件（特別是社會安全事件）的潛伏期，危機的信號往往在輿論中會有所表現(xiàn)。不過，在這一階段的輿情中所體現(xiàn)出的情緒往往又是模糊的、不易捕捉的。政府能夠在這一階段捕捉到相應的輿情信號，對這種處于模糊狀態(tài)的情緒加以適當?shù)囊龑В锌赡軐⑽C消滅于萌芽之中。遺憾的是，從近年來頻發(fā)的群體性事件中可以看到，有關政府部門往往對于輿情不夠重視，對于公眾正常表達的訴求表現(xiàn)冷漠，甚至在危機已經(jīng)出現(xiàn)惡化趨勢時仍然采取“鴕鳥”策略，錯失了解決問題的大好時機。

3應急處置和救援階段。這是突發(fā)事件信息集中爆發(fā)的階段，也是輿論引導形勢最為復雜的階段。在這一階段，政府突發(fā)事件輿論引導存在的主要問題表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是信息發(fā)布缺乏及時性。突發(fā)事件發(fā)生時，處于滿足知情權和緩解心理恐慌的需要，公眾迫切希望了解事件的真實情況以及政府處理的最新進展，這就要求政府的信息發(fā)布必須要做到及時。然而，由于突發(fā)事件的緊急性和不確定性，真實情況往往一時難以掌握，及時性與官方信息發(fā)布的另一要求——準確性難免存在沖突。因此，現(xiàn)實情況往往是，官方信息尚未發(fā)布，網(wǎng)民便已經(jīng)開始通過微博、微信等渠道對事件發(fā)表相關看法，有關突發(fā)事件的輿論開始在網(wǎng)上形成，有關信息的傳播速度也越來越快，范圍越來越廣，掀起輿論高潮。這時，政府進入業(yè)已形成的輿論場中試圖引導輿論，往往為時已晚。

二是輿論引導缺乏主動性。如果說及時性問題主要源于技術層面，那么主動性就是態(tài)度層面的問題了。由于突發(fā)事件造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失往往涉及到地方政府的政績考核，所以在突發(fā)事件發(fā)生時，有關政府部門往往有“家丑不可外揚”的想法和“不報道就不知道”的僥幸心理，在處理行為上有捂、蓋、瞞的傾向。同時，地方政府對于突發(fā)事件的信息發(fā)布有一種假設是：真實信息發(fā)布后會引起社會的恐慌。這實際上是傳統(tǒng)行政管理“家長式”思維在危機應對中的表現(xiàn)，是對公民素質(zhì)的妄測和低估。

4事后恢復和重建階段。在此階段，突發(fā)事件已經(jīng)基本得到解決，但社會秩序和社會心理的恢復還需要一個過程。在這個階段，我國突發(fā)事件輿論引導存在的主要問題是：對突發(fā)事件后續(xù)信息的發(fā)布不夠。在危機的痊愈期，減少事件相關信息的發(fā)布，使輿論熱點逐漸冷卻，是危機應對中的通常做法。但這并不代表如原因、損失、問責等重要信息也可以不向公眾公開。除了純自然原因?qū)е碌耐话l(fā)事件，大部分突發(fā)事件背后都存在一定的人為因素，也存在著需要問責的官員或者需要懲罰的責任主體，這些事情恰恰是公眾最為關注的。然而，在我國突發(fā)事件輿論引導中常見的情況是，群體性事件、生產(chǎn)安全事故和公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，有關部門“迅速表態(tài)”，并表示要認真調(diào)查、嚴肅處理，然而當事件基本平息之后，追責漸無音訊，調(diào)查難覓蹤影。7·23動車事故、白酒塑化劑事件、毒膠囊事件等，基本都屬于這一模式。在這種模式中，政府往往是選擇“冷處理”的方式。雖然有些時候這種方法看似“等”來了輿論的消退，但事實上卻極大地損害了政府的形象和公信力。而且，公眾并不是“健忘”的，2013年初網(wǎng)上廣泛流傳的一篇名為《盤點2012年那些懸空的“爛尾新聞”》的文章，在網(wǎng)上引起了廣泛共鳴。這充分說明了后續(xù)信息的發(fā)布是突發(fā)事件輿論引導不能缺少的環(huán)節(jié)。不過，我們也可喜的發(fā)現(xiàn)，近一段時期以來，隨著政府問責力度的不斷加大，以上現(xiàn)象已有很大改觀。

面對我國突發(fā)事件輿論引導存在的諸多問題，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式并不可取，必須從根源入手，深入分析這些問題存在的原因，解決問題背后存在的深層次矛盾，從而做到“標本兼治”。問題只是表象，突發(fā)事件輿論引導中存在的基本矛盾才是本質(zhì)。我們認為，目前我國突發(fā)事件輿論引導中主要存在三對基本矛盾：一是社會發(fā)展進步與政府傳統(tǒng)管理理念之間的矛盾;二是信息技術發(fā)展與政府傳統(tǒng)管理體制之間的矛盾;三是突發(fā)事件情境與政府輿論引導水平之間的矛盾。妥善處理好這些矛盾，各級政府的輿論引導水平就會進一步提升。

1轉(zhuǎn)變觀念。特別要轉(zhuǎn)變“重事件處置，輕輿論引導”的觀念。雖然各級政府部門對于突發(fā)事件輿論引導的重視已經(jīng)有了很大的提高，但在實際工作中，“重事件處置，輕輿論引導”的觀念仍然廣泛存在。這一點從各級各類應急預案文本中有關“信息發(fā)布”、“輿論引導”的比重就可見一斑。要建立輿論引導的“一把手負責制”，由領導突發(fā)事件應對的一級黨委的主要負責人牽頭負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委宣傳部門、負責事件處置的政府職能部門和突發(fā)事件發(fā)生地的黨委政府，真正確立輿論引導在突發(fā)事件工作鏈條中的關鍵地位。

2完善工作機制。一是完善輿情收集和研判機制。對輿情的全面收集和科學研判，是進行突發(fā)事件輿論引導的基本前提。輿情收集和研判機制的完善主要包括兩個層面：在輿情收集渠道方面，既要通過體制內(nèi)的渠道收集信息，又有必要增加體制外的輿情收集渠道，比如商業(yè)網(wǎng)站，或者社會化媒體中的意見領袖，從而豐富信息收集的視角。在輿情研判方面，政府自身既要作出決策，對相關專業(yè)類問題，還必須借助有關學科領域?qū)＜业牧α块_展輿情研判并作出決策。

二是完善信息分享和發(fā)布機制。可以通過設置專門的聯(lián)絡員或利用信息技術搭建信息共享平臺，打通事件處置部門和輿論引導部門之間信息溝通的“藩籬”，建立強制性的橫向信息分享機制，當然，在信息共享的過程中，也要注意信息的保密工作。信息發(fā)布機制的關鍵是“一個出口”問題。這個問題在傳統(tǒng)媒體占主導的時代或許不是個問題，但在自媒體高度發(fā)達的時代就不好解決了。因此，有關部門必須進一步明確信息發(fā)布的紀律，并制定相應的責任追究制度，管好自己人，避免出現(xiàn)信息前后矛盾的情況。

三是完善“一中心多平臺”的引導機制。所謂“一中心”，就是明確突發(fā)事件輿論引導只能有一個領導機構，這個領導機構可以是突發(fā)事件應對的總指揮部，也可以由總指揮部通過授權或者在預案中規(guī)定，由宣傳部門或者專門的新聞宣傳小組負責。切忌出現(xiàn)在宣傳部門進行輿論引導的同時，總指揮部或者事件處置部門對外發(fā)聲的情況。所謂“多平臺”是指開展突發(fā)事件輿論引導的各種方式手段，如新聞發(fā)布會、通氣會、新聞通稿、政務微博、組織采訪等。現(xiàn)代突發(fā)事件輿論引導工作是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌各種信息發(fā)布和輿論引導方式。

四是完善考核和問責機制。目前，對突發(fā)事件輿論引導進行考核的一個體制障礙在于，在制度安排上，突發(fā)事件應對的責任主體是各級政府，而輿論引導在原則上由黨委宣傳部門負責。跨越黨政兩個系統(tǒng)開展考核，存在一定的制度障礙。目前，我們的建議是，在建立專門的指標體系的前提下，對突發(fā)事件輿論引導進行專項考核，而非日常考核或年度考核，采取一事一考的方式，與事后總結(jié)工作結(jié)合起來，輔以一定的激勵措施，推動輿論引導部門更好地參與突發(fā)事件的應對工作。

3提升能力素質(zhì)。應對突發(fā)事件、開展輿論引導的主體是各級黨政干部，特別是黨委宣傳部門和事件處置部門的黨政干部。因此，提升各級黨政干部的能力素質(zhì)是提高突發(fā)事件輿論引導水平的基礎和保障。我們建議，在干部的選拔配備和培訓培養(yǎng)等環(huán)節(jié)應突出對以下幾項能力的要求，從整體上提升突發(fā)事件輿論引導隊伍的能力和素質(zhì)。一要提升應對突發(fā)事件的能力。二要提升與媒體打交道的能力。三要提升運用信息技術的能力。發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢，有效引導社會輿論。

4加大工作保障。一是健全機構設置。機構設置不統(tǒng)一且規(guī)格不高，是制約突發(fā)事件輿論引導作用的突出問題。二是科學配備人員，應該從妥善應對突發(fā)事件的高度出發(fā)，對新聞發(fā)布和輿論引導機構予以適當傾斜，選好配強輿論引導隊伍，盡快扭轉(zhuǎn)輿論引導人員不能滿足工作需要的局面。三是強化硬件建設。在今后一段時期，應急通訊保障設備、輿情監(jiān)控設備、信息采集和傳輸設備是應對突發(fā)事件硬件建設的重點。四是加大經(jīng)費投入，在傳統(tǒng)意義上，突發(fā)事件應對及輿論引導是一項臨時性的非常態(tài)工作，因此在常規(guī)的預算經(jīng)費制度中往往會忽略對此項工作的經(jīng)費保障。目前輿論引導的經(jīng)費來源主要是黨委宣傳部門和外宣部門的自身經(jīng)費，這在一定程度上制約了對突發(fā)事件輿論引導的經(jīng)費投入。因此，有必要建立突發(fā)事件輿論引導的專項經(jīng)費保障。

課題組成員：康金鳳 靳方華 沈國華

課題組成員：丁洪明 李保生 石 剛（執(zhí)筆）

責任編輯：王克明