土地批租制度重構探析

劉東 張仕廉

[摘要] 現行土地批租制度具有必要性和合理性，盡管在運行中出現了一系列問題，但這些問題是現行土地批租制度以外的原因造成的。現行土地批租制度的真正問題在于，非基于原土地所有者或使用者的勞動或對土地的投資改良，導致土地增值收益未真正完全實現“漲價歸公、地利共享”。應基于“漲價歸公、地利共享”的目標取向，對其重構和重構后的運行進行科學設計。

[關鍵詞] 土地批租 地租 城鎮化 土地用途 土地規劃

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0098-04

[基金項目] 廣東省社科規劃項目資助“房地產稅制法律體系重構”（項目編號：GD14XFX07）。

[作者簡介] 劉東（1971 — ），四川巴中人，東莞理工學院建筑工程系，講師，研究方向：土地制度、房地產、工程經濟；張仕廉（1960 — ），重慶合川人，重慶大學建設管理與房地產學院，研究方向：房地產、工程經濟、建設項目管理。

土地批租制度的背后或基礎是一國的土地制度，土地批租制度建立于土地制度之上，而土地批租制度是其可能的后續結果。目前現行土地批租制度出現了一系列問題而廣受詬病。筆者認為，現行土地制度及其衍生的土地批租制度，其關鍵在于土地用途和規劃改變的增值收益“漲價歸公、地利共享”，由土地用途和規劃管制、土地征收、土地有償使用三個核心制度構成的現行土地管理制度框架體系，與中國的基本國情、經濟社會發展階段是基本適應的。因此，就現行土地制度及其衍生的土地批租制度，應對其進行技術層面的修補、配套制度的完善和約束、管理的改進，而不是徹底否定拋棄，另起爐灶。

一、我國實行土地批租制度的必要性

土地批租制度啟動了我國的城鎮化和工業化。我國的城鎮建設可以與歐美媲美，而啟動城鎮化所需要的大量資金即主要來源于土地批租收入和以土地作抵押的融資。幾乎所有大投資、大項目背后都有土地的影子。而政府獲取城鎮基礎設施等公益用地、工業企業用地所需的成本則通過土地批租收入來彌補。過去，地方政府通過招商引資啟動了工業化，通過基礎設施建設啟動了城鎮化。現在，則需要繼續依靠土地批租收入，為進入城鎮的農民提供教育、醫療、住房等基本公共服務，幫助其融入城鎮社會，推進新型城鎮化。

二、現行土地批租制度的合理性

我國正處于工業化、城鎮化快速發展的歷史進程中，城鎮必然不斷向外平面擴展，將城郊規劃區的農地征收為國有建設用地更是一個必然的過程和結果。國有建設用地中，除公益性用地外，其余用地必然采取有償出讓使用權的方式，而不可能是行政劃撥，具體操作手段就是“招拍掛”。在國家壟斷征地和壟斷出讓土地的過程中，形成的土地級差地租，就是土地出讓金。國家作為土地終極所有權的代表者，憑借所有權可以亦應該對使用土地的使用者收取地租。因此，基于我國現行土地制度，土地批租制度符合土地的憲法秩序，具有合理性。

現行土地批租制度在實踐運行中出現了一系列問題，一些人對現行土地批租制度的詬病，實質是將現行土地批租制度以外的原因歸結到現行土地批租制度本身，而否定其合理性。現行土地批租制度在實踐運行中出現的上述一系列問題，都屬于技術層面的問題，其真正原因在于相關配套制度供給不足、約束和管理不到位。

三、土地批租制度重構探析

（一）“漲價歸公、地利共享”的合理性與必要性

1.“漲價歸公、地利共享”的合理性

土地出讓金就是政府一次性出讓若干年的土地使用權，并一次性收取出讓期內各個年度年地租的貼現值總和。作為農用地，土地資源在地區之間、地區內部各集體之間、集體內部各國民之間的地租收益分享，差別并不大。但土地一旦非農使用，國民之間分享的地租收益差別就極大。城鎮土地地租中源于土地位置差別而形成的級差地租，其在使用期間會隨著外部影響因素的變化而發生大幅度變化，從而在整個地租中起決定性作用。而其中相當大一部分是由于土地自然地理區位的不同、中央政府投資地區內或跨地區大型基礎設施而對土地周邊環境的影響，和由大量來自于內地的勞動力參與工業化等經濟發展過程中產生的結果，沿海發達地區和大中城市城郊規劃區、城中村的居民與政府沒有理由單獨分享這種收益。

2.“漲價歸公、地利共享”的必要性

現行土地批租制度，造成土地地租在國民間的分享極度不均。

一是雖然城鎮土地為全體國民所有，但土地批租收入的受益者是直接出讓土地使用權的當地政府及其轄區居民。在統計學意義上，雖然可以認為由于所有的地方政府都可以出讓國有土地使用權，因而可以使土地的所有人———全體國民都受益，但因源于土地位置差別而形成的級差地租效應的存在，實際上永遠無法做到事實上的或者統計學意義上的公平受益。根據歷年財政部匯總的《全國土地出讓收支基本情況》，60%左右的土地出讓收入來自于東部沿海省份。土地批租收入在東、中西部之間分享極度不均，將進一步擴大東、中西部之間發展的差距。

二是土地非農使用的開發權不平等。宏觀層面，《全國主體功能區規劃》將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，實行差別化的土地利用政策。微觀層面，各地區的城鎮規劃則通過用途和規劃管制，實現土地利用、功能分區、耕地和自然生態保護等。從中央到地方，年度新增建設用地指標更是采取行政計劃的無償分配方式。由此造成土地開發權在各地區之間、地區內各區域之間不平等。由于不同功能的土地收益是不同的，規劃為非農用地（工商用地）的價值高，而規劃為農用地的價值低，被規劃為耕地和自然生態保護的區域實際上被剝奪了將土地用于其它用途以獲取更高收益的權利。當然，全國實行主體功能區規劃，各地區實行土地的用途和規劃管制，正確且必要。但如果沒有相應的利益補償和調節機制，則必然導致地利分享在各地區之間、地區內各區域之間極度不均，甚至兩極分化。

三是城鎮戶籍人口人均建設用地占用存量在各地區間極度不均。東、中西部之間城鎮戶籍人口人均建設用地占用存量存在明顯的差距，致使在保有期間土地地租收益在東、中西部國民之間分享極度不均。

因此，必須充分肯定現行土地批租制度本身的必要性和合理性，在堅持其制度框架的前提下，基于“漲價歸公、地利共享”的目標取向，對其重構。

（二）土地批租制度重構設想

1. 對土地使用權到期的住宅建設用地實行收取土地年租金的續期方式

目前對國有住宅建設用地以繳納土地出讓金的形式一次性轉讓土地使用權40～70年，但40～70年后怎么辦？這是政府和城鎮房屋產權所有者終將面對的實際問題。《城市房地產管理法》和《物權法》均沒有對續期期限、續期是否要補交土地使用費，以及按怎樣的標準支付等相關細節作出明確規定。這種不明確，已導致開發商囤地囤房、房地產投機和房地產閑置等嚴重弊端。

住宅建設用地無償續期顯然不可能，理由如下：一是無償續期將導致土地產權實質上的私有化，土地未來的增值收益為原土地使用者獨占。二是無償續期將導致市政建設重新規劃困難重重，因為基于公平的原則，政府將不得不為收回自己所有的土地而向受讓土地使用權的人支付巨額賠償。因此，住宅建設用地必須是有償續期。而重新再讓原土地使用者交納一次土地出讓金的有償續期方式幾乎不可能。為此，筆者提出對土地使用權到期的住宅建設用地收取土地年租金的續期方式。土地年租金根據每年不斷調整變化的基準地價乘以固定百分比確定。對土地使用權到期后，不再繼續申請續期的，改革目前無償收回地面建筑的規定，由政府以當時的折舊價值或重置成本價補償地上建筑物、附著物。對各類集體產權、軍產、工業產權、房改房等，土地使用權為同類國有土地出讓最高使用年限，土地使用權到期，一樣要交納土地年租金續期。住宅業主在房地產市場上將其進行抵押、出租、入股、出售等交易時，土地使用權只能有剩余的年限，其價值按剩余年限評估。

2. 實行土地批租制和年租制的混合體制

對新出讓的國有住宅建設用地，參考香港的土地出讓制度，實行土地批租制和年租制的混合體制，對工商業用地，則實行長期租賃、先租后讓、租讓結合的供地制度。混合體制既在土地使用權出讓時一次性收取土地出讓金，又按年收取土地租金。

當然，對混合體制實行前后所出讓的土地，可采取“新老劃段”的方式，老地實行老辦法，新地采用新辦法。可以給予老地一定期限的優惠，即以基準地價乘以固定百分比而確定的土地年租金中的“百分比”，在優惠期內，老地的“百分比”比新地低一些。

3. 土地地租在全體國民間分享

目前，土地批租收入中，只有一部分新增建設用地土地有償使用費屬于中央政府性基金收入。該費由縣（市）人民政府從土地批租收入中按規定標準向中央和省繳納，實行中央和省兩級3：7分成。相對于巨額土地批租收入，中央政府從其中分享的占比微乎其微。中央政府作為土地終極所有權的代表者，同時又代表全體國民。因此，應將各地方政府土地批租收入中源于土地位置差別而形成的級差地租部分按一定比例劃歸中央政府，通過中央政府的轉移支付實現土地地租在全體國民間分享。

4. 新型城鎮化視閾下土地批租制度重構后的運行設計

在現行土地批租制度運行模式下，一方面，由于工業化、城鎮化的推進，需要大量的新增城鎮建設用地；另一方面，由于土地非農使用的增值收益巨大，地方政府獲取土地非農使用指標即相當于獲取了一筆財政收入。而地方政府新增城鎮建設用地指標來源有兩個途徑，一是每年從中央政府的無償、行政計劃分配獲得，二是通過城鄉建設用地增減掛鉤，將農村建設用地轉換為城鎮建設用地。這種建設用地無償、行政計劃分配和見地不見人的增減掛鉤體制，是造成我國工業化與城鎮化脫節、土地城鎮化與人口城鎮化、市民化脫節的制度原因，更與今天發展新型城鎮化其核心是人的城鎮化的要求完全不相適應。因此，必須改革新增建設用地指標分配制度，將建設用地指標無償、行政計劃分配改為有償、市場分配，并從根本上改革調整城鄉建設用地增減掛鉤這種只管土地指標不管人口指標的畸形管理制度，實行新增城鎮建設用地指標與吸納外地農業轉移人口落戶數量掛鉤的政策。《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出了“實行城鎮建設用地增加規模與吸納省（市）外農業轉移人口落戶數量掛鉤政策”，但對如何在實踐中運行該政策，則沒有具體明確。為此，筆者提出如下具體制度設計。

建立國家建設用地指標庫，每年新增建設用地計劃首先滿足國家重大工程項目用地，其余指標則全部入庫，各地方政府需要使用新增建設用地指標，可從指標庫中購買。但從指標庫中購買的指標必須與吸納外地農業轉移人口落戶的數量相掛鉤，特別是要接納那些已經在城鎮工作和生活的非戶籍人口。地方政府從指標庫中申請購買年度建設用地指標，應有相應的吸納外地農業轉移人口落戶的數量計劃，并根據上一年度的完成情況，增減下一年度建設用地指標允許購買量。新增城鎮建設用地指標之所以不與本地戶籍農民市民化數量掛鉤，主要是為了避免地方政府為獲取城鎮建設用地指標而強行或虛假地將本地農民戶籍改為城鎮戶籍，而再次發生所謂“村改居”、趕農民上樓的運動。國家指標庫則可按宏觀經濟政策需要調節指標賣出的規模，既可以通過每年調整土地指標的賣出價格，由市場尋找均衡的年度供地規模；又可以在確定年度供地總規模后，由市場以競爭的方式來確定土地指標賣出的價格。

轉為城鎮戶籍的農民在申請城鎮保障房的同時，必須退出其在農村的宅基地。這是因為，一個人不能既在農村享受具有一次性保障性質的宅基地分配，又在城鎮二次享有保障房待遇。進城落戶農民在申請獲得城鎮保障房后，首先拿出相應數量因退出宅基地而產生的建設用地指標，由農民直接轉給其申請保障房的地方政府，作為其在城鎮占用建設用地指標的補償。剩余部分由國家指標庫按統一價格收購或賣給任意地方政府。但指標賣給誰，則由農民自己決定。國家指標庫通過調整指標收購價格來調節指標收購規模。由國家指標庫按統一價格收購，則農民市民化與他來自于哪里、宅基地位于哪里并沒有關系，同時給了農民一個保底價。由農民和其原籍地方政府按國家確定的比例分享全部賣出指標的收益。農民自己負責復墾退出的宅基地，并作為其承包農地的一部分，其原籍地方政府負責復墾監督。對于不申請城鎮保障房的進城落戶農民，當然可以同時保有農村的宅基地。但當他們在購買城鎮商品房后，他們在農村的宅基地及住房，應被納入擁有的總體房地產數而交納相應的物業稅。這樣就可以用經濟而不是行政手段引導進城落戶農民逐步放棄農村的宅基地。

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On Rebuilding Leasehold System

Liu Dong， Zhang Shilian

（ Dongguan University of Technology， Guangdong Dongguan 523808； Chongqing University， Chongqing 400045 ）

Abstract： The present land leasehold system has its rationality and necessity. A series of problems have been found along with the course of running the present land leasehold system in practice， but these problems are not caused by the system itself. The real problem of the present land leasehold system is that the surplus profits， which do not come from the labour or investment on land by the owner or the user of the land but from the rise of price， do not belong to the public really and completely.. It is necessary to reconstruct the present land leasehold system and to design the operation of it that aims for the surplus profits from the rise of price.

Key Words： land leasehold system， land rent， urbanization， purpose of land， planning of land