廣東“雙到”扶貧模式的示范意義

[摘要] 廣東“雙到”模式是對以往扶貧模式的揚棄，其精準扶貧機制為全國各地所關注和借鑒，較好了落實“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的扶貧原則。本文在分析“雙到”模式理論設計依據和面臨問題基礎上，對構建幫扶大格局、資金監管、完善考核、提高貧困群體脫貧能力等進行探討，以進一步建立健全具有可在各地推廣的普適性模式。

[關鍵詞]“雙到” 貧困村 精準幫扶

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0110-03

[作者簡介] 李向陽（1974 — ），浙江永康人，吉林大學行政學院行政管理專業博士生，任職于珠海市委辦公室，研究方向：公共人力資源開發與管理。

廣東省 “規劃到戶、責任到人” 扶貧開發模式（以下簡稱“雙到”工作）實施3年，引起了各界的廣泛關注。探討其理論設計依據，分析研究實踐中碰到的問題，對進一步完善精準扶貧工作，發揮先行先試作用，具有重大意義。

一、“雙到”模式設計依據及示范意義

廣東省第一輪“雙到”工作于2009年底鋪開，2012年底第一輪“雙到”工作進行驗收考核；2013年開始同為3年的第二輪“雙到”工作。

“雙到”幫扶與以往幫扶工作以及其他國家反貧困工作的不同點主要在于政府主導性更強，措施更為具體和多樣化，更為重視提高貧困群體自身脫貧能力。其突出特點和核心在于精準扶貧，通過精準扶貧整合資源、形成合力、減少中間環節、優化扶貧資源配置。

1. 突出政府主導，發揮統籌協調作用。作為“雙到”工作的核心理念，精準幫扶在界定幫扶主體、依靠力量、參與力量等方面，是對以往區域扶貧、整村推進等幫扶方式的揚棄。廣東部分貧困村成為空心村、留守村，公共基礎設施日益老化，維修管理缺位，農民增收困難。在“資金、勞力、土地”三要素不斷流出情況下，農業邊際效益遞減，客觀上要求政府在扶貧工作中起主導作用，統籌開展反貧困，以破除貧困村組織不力、貧困戶分散化、原子化等帶來的扶貧成本問題。幫扶單位在幫扶中的主導作用主要是統籌協調作用，而不是替代包辦。建立統籌各方、發揮各部門積極性的機制，既需要有扶貧部門統籌推進幫扶工作，也要發揮各幫扶單位積極性、主動性。扶貧部門的統籌作用表現在扶貧工作各階段對整個扶貧工作起協調統籌、指導監督作用，幫扶單位主導作用表現在對貧困村、貧困戶開展“一村一法、一戶一策”方面。

2. 全程公正。將扶貧工作置于各方監督之下，讓貧困戶、村民參與幫扶過程之中，體現程序和實質意義上的公正公開公平。一是突出幫扶對象的主體地位。決策制定中充分考慮貧困戶的利益需求，發揮幫扶對象的主體作用，在扶貧決策、規劃制定、實施推進、監督反饋各階段，均以貧困戶為中心。二是規范程序。幫扶全程注重程序性，充分征求各方意見，統籌全省幫扶工作；公開遴選駐市（縣）組長、成員，按要求選派駐村干部；對貧困戶生產生活狀況進行全方位摸底，公示后報批；制定貧困村、貧困戶脫貧規劃、幫扶措施；將貧困戶、貧困村的基本資料錄入扶貧信息網，為扶貧部門跟進、調整、考核扶貧工作提供依據。

3. 扶貧資本防漏擴源。“雙到”幫扶將貧困戶和幫扶單位直接聯系起來，將層層下撥改變為由幫扶單位和貧困村直接結對，由幫扶單位和貧困村共同研究決定資金分配和使用，并報相關部門審批和備案，防止了中間環節的滲漏，同時促進“擴源”，資金投入形成良性循環。

4. 突出全面參與，調動社會各方力量。幫扶單位駐村工作組的入駐，從外界嵌入了一個呈上啟下、連接內外、對接各方資源的組織，搭建了交流溝通平臺，提高了更大范圍實施精準幫扶的可能性和可行性。

5. 緊貼實際動態調整。一是瞄準貧困戶，將貧困人員根據其致貧原因分為不同類別，采用不同方法，對貧困村和貧困戶進行動態管理，使資金更為精準地瞄準貧困戶。通過對公共基礎設施的建設，提高生產生活條件。二是根據實際確定貧困線，在不低于省定貧困線的情況下，可根據各地實際確定貧困線。三是在給予貧困群體更大自主權，在幫扶單位和貧困村推進自選項目時，通過加權方式對其進行考評。

6. 突出嚴格考核。在考核評估工作原則方面，對幫扶工作成效進行定量考核，對幫扶責任、組織計劃和工作落實情況進行定性考核。重點考核村戶的脫貧情況、短期與長期相結合，著眼促進扶貧開發工作長遠發展。以監測調查數據信息為依據進行實地抽查核實，考核內容為：有勞動能力的貧困戶脫貧、無勞動能力的貧困戶落實社會保障，貧困村改變落后面貌的情況；貧困村群眾對扶貧開發“雙到”工作情況滿意度。考核評估成績分為優秀、良好、合格和不合格四個等級。將駐村干部、年度考核（不占單位評優指標）單位領導班子成員的工作與年終考核掛鉤。

二、“雙到”模式存在的主要問題

一是多頭推進造成統籌不夠。表現為缺乏統一規劃，缺少村民參與，存在趨易避難情況；資金到位滯后影響到資金統一安排使用，沒有嚴格按照村、戶適當比例分配資金；存在重物不重人，幫扶措施簡單化現象。二是各貧困村、幫扶隊伍之間協調溝通尚需加強。涉及各村基本交通建設、水利項目需要各村共同參與、合理分工方能完成，缺乏協調機制導致觀望或搭便車行為發生。三是監督評價機制尚需健全。幫扶資金審批易造成資金分配偏離。評價主體不夠多元，貧困戶沒有參與考核，個別幫扶單位片面關注考核項目和分值，考核結果應用不足，缺乏對幫扶項目、資金投入效益等各方面的相關性分析。四是主體作用有待進一步發揮。有些幫扶單位以任務為導向，以村委參與取代，深入貧困戶不夠。 五是對貧困村自身發展能力需進一步關注。對村兩委干部的培訓方式較為單一。過度重視項目推進而忽視農民組織建立。

三、進一步完善“雙到”模式的建議

（一）進一步開拓幫扶思路，構建大扶貧格局

在“誰參加幫扶”方面，完善社會各方參與機制，搭建有效籌資的幫扶平臺；明確政府主導而非包辦的職責，引導各方將資源投入扶貧，推動基層組織提高自身發展能力。在“幫扶誰”方面，將貧困村和貧困戶作為幫扶整體開展工作，達到標本兼治、注重后勁的目的。在“怎么幫”方面，有效鑒別貧困對象，實現精準幫扶，注重幫扶措施、監督手段多樣化，將“一村一策、一戶一法”做細做實。

（二）加強監督工作

加強幫扶項目監督。一是幫扶項目的確定可由村民、村民小組提出，村兩委匯總公示，由民意決定項目。二是加強公開招標工作。三是加強工程監督，建立以農民為主體的自下而上的涉農資金對接機制，由村民代表、貧困戶參與工程建設，落實農民對項目建設的監督作用，以及形成后續的可持續管護機制。四是由貧困戶參與幫扶評價，由村民、貧困戶、投資三方代表驗收。

加強資金監督。一是完善資金審批規定，細化資金審批方案、列明各項費用。二是落實多方監督，及時公示資金使用情況。三是加強資金審計，建立健全幫扶項目財務管理和資產管理制度，建立產業項目和公共設施管理制度。四是加強日常資金使用監督，將資金使用監督納入平時扶貧工作內容。

加強資金控制。將辦公經費與實際撥付進行區分，避免將辦公經費計入扶貧資金，以利于扶貧資金控制和減少資金漏出。

（三）加強考核評估

在貧困村脫貧方面，既要考核各項工作完成情況，更要對村集體經濟增長后發持續力進行評估并賦予一定的考核分值。在貧困戶方面，既要在幫扶工作完成前對其脫貧情況進行考核，更要對自身發展能力進行評估。構建大評委制，將各相關部門、駐村干部、貧困村、貧困戶等與扶貧工作直接相關者，以及與扶貧工作無直接關系者，如NGO、志愿者組織、專業評價機構等列入參與考核人員范圍；為不同的考核人員設置不同的簡單明了的考核表及權重，通過多維度、多方位考核，對幫扶工作作出精準評價，適當提高貧困戶和一般農戶參加考評的比例；人員績效、資金利用率和資金到位率等指標考核，對財政扶貧資金、單位自籌資金、信貸扶貧資金和以工代賑資金等各種資金的運用加強考核，將資金調配、績效考核作為一項重要的指標列入考核體系。

（四）加強扶貧政策論證，發揮貧困群體主體作用

將貧困戶納入決策和考評的主體，根據實際確定貧困村、貧困戶列出具體致貧原因，并進行公示。要健全溝通渠道，公布相關工作部門、人員電話，在各個層面設立意見反饋室；加強對駐村干部的指導，注意交流經驗；加強與社會團體、第三部門溝通，搭建貧困戶和社會各界之間的溝通橋梁；積極爭取扶貧資金，整合扶貧資源并嚴格確定幫扶項目。建立各幫扶相關部門、貧困戶、貧困村參加的聯席會議制度。

（五）加強能力建設，錘煉工作能力

“雙到”工作涉及金額大、時間緊、要求高，要克服片面追求駐村干部年輕化的傾向，選拔工作經歷豐富、綜合素質高的駐村干部參與扶貧。要加強培訓駐村干部，開展責任意識教育，業務知識教育和紀律教育。注重對駐村干部的培養使用。也要加強對貧困村干部和貧困戶的培訓。幫助他們樹立脫貧信心，提高其自身能力。

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On Poverty Alleviation Model of Guangdong Province

Li Xiangyang（1.College of Public Administration， Jilin University， Changchun，Jilin ，130012；2.General Office of the Communist Party of China Zhuhai Committee，Zhuhai，Guangdong， 519000）

Abstract： The models of poverty alleviation in Guangdong outshine the previous models and better follow the principle of the leading role of the government， participation of the society， self- reliance of peasants and development of new models of poverty alleviation. The models in Guangdong which are in view of the current situation are widely followed and used nationwide. Based on the theory of the models and current situation， the article has made further probes into how to construct the new aspect of poverty alleviation， supervise the funds， improve the checking system and the ability to get rid of the poverty to establish and strengthen the widely-used models in China.

Key words： models， assistance in view of current situation