以公平促精準：農村貧困對象識別和幫扶的關鍵

呂菊俊+熊友華+沈鈺晶

[摘 要] 精準扶貧是當前黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。對農村貧困對象識別和幫扶過程的公平、公開、公正是群眾信任組織、建立脫貧致富信心的基礎，也是政府脫貧攻堅戰略得以精準實施的根本保障。認清扶貧工作中“公平”與“精準”的內在聯系，關注扶貧過程中農村群眾的真實心理和訴求，運用科學有效的程序從制度公平、管理公平、服務公平的角度對農村貧困人口實施精確識別、精確幫扶、精確管理，把識別權交給基層群眾，讓貧困對象在脫貧“造血”的扶貧項目中有更多的知情權、選擇權、參與權和監督權，是鞏固扶貧成果、形成長效脫貧、建成小康社會的可行之道。

[關鍵詞] 精準扶貧；精準識別；精準幫扶；農村工作；公平性

[中圖分類號] F126 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）02-0059-09

扶貧政策作為一種制度或是結構，其政策效應是要與鄉村社會結構發生頻繁互動的，這種互動既是結構之間的對接或碰撞，也具有結構與行動之間的相互塑造。一個政策的實施，不僅需要在制度層面上進行好的設計和管理，而且也需要政策實施的對象有基本的認同。而這種認同的前提則在于關聯主體對政策及其執行的公平性判斷[1]。縱觀中國的扶貧歷程，雖然扶貧工作取得了舉世矚目的成就，但是扶貧資源瞄準偏離問題一直未得到很好的解決。一方面國家在扶貧方面的投入逐年加大，而另一方面真正的貧困群體并沒有得到更多的扶貧資源，扶貧實施過程中的“走形變樣”是中國貧困治理中所面臨的問題與困境。2006年印度國家抽樣組織（INSSO）調查發現，農村20%最富有的人中18%持有扶貧配給卡（Banerjee，Duflo等，2007）[2]。其他發展中國家也存在著扶貧項目和資金被非貧困人口捕獲的現象。從這個意義上講，扶貧的公平問題在理論和實踐上，都是一個很值得研究和破解的問題。

我國自1986年就開始實施大規模、有計劃、有組織的扶貧開發。30年來，為了提高扶貧開發成效和財政扶貧資金使用效率，對貧困的定位經歷了階段性的變化[3]。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視扶貧工作，精準扶貧的理念逐步成型。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》要求做到“六個精準”，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。說到底，就是要在力求“精準”的過程中，實現鄉村治理的公平認同。在具體實施中，如何做到精準識別和幫扶貧困對象？是否真正做到了應扶盡扶、精準無誤？是否達到了政策制定的預期？如何在扶貧過程中增強村民的公平認同感，真正將扶貧這一最大民生工程做成民心工程？如何破解“鄉村扶貧資源分配中的精英俘獲”這一世界性難題？如何破除農村熟人社會中“平均主義”的千年痼疾？這些都是我們在當前精準扶貧理論和實踐研究中需要深入思考的問題。從貧困人口對精準扶貧公平性認同感的角度，就當前我國農村在精準扶貧中的問題展開研究，分析精準之難、公平之困，對我國農村識別和幫扶貧困對象，實現2020年如期脫貧、全面建成小康社會具有現實意義。

一、扶貧中的精準與公平之關系

（一）公平原則是扶貧工作精準實施的基本前提

公平理論又稱社會比較理論，由美國心理學家約翰·斯塔希·亞當斯（John Stacy Adams）于1965年提出。扶貧的公平原則是指對不同貧困地區和貧困人口進行扶貧資源分配時，分配的數量多少必須與貧困程度成正比，越貧困的地區分配的扶貧資源應該越多[4]。但由于扶貧資源的無償性，造成供給有限而需求很大，供求嚴重失衡，在這種情況下難免出現資源分配的多寡與貧困程度不成正比，甚至背道而馳。違背扶貧資源分配公平原則的一個重要原因是貧困對象的信息失真。貧困程度是扶貧資源分配的重要依據，只有全面準確地掌握貧困程度方面的信息，才能做到分配的公平。“精準扶貧”理念的提出，標志著我國扶貧思路及舉措的重大轉變。隨著發展的深入，扶貧的難度愈來愈大，扶貧的標準越來越高，誰應當得到這份額外的照顧？評判的標準是什么？這些都需要依靠以公平為前提、精準為手段的瞄準機制來實現。然而只有通過實地入戶調查，科學合理地制定“貧困”標準和評選政策，以公開、公平、公正為原則，進行群眾評議、公告公示、抽查檢驗，使扶貧工作陽光操作、透明運行、公平篩選、有效監督，才能保證扶貧工作的精準識別、精準管理、精準幫扶、精準考核。

（二）扶貧工作的精準能促進社會發展的和諧公平

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，其中“共享發展”契合了人民群眾對幸福美好生活和公平正義的迫切追求，也體現了中國共產黨人對人民群眾這一追求的真誠回應[5]。實現和推進“共享發展”，當前最迫切的任務之一就是解決好貧困地區和貧困人口的脫貧致富問題。過去的扶貧指標是按照國家統計局抽樣調查的結果推測出來再層層分解的，底數不清，多扶、少扶、錯扶、漏扶難以避免，對象管理不公開透明，動態管理不足，群眾參與不充分，錯扶現象時有發生，部分扶貧措施不切合實際需要，資金分散使用，脫貧效率不高，甚至越扶越貧，養成“扶貧依賴”，甘當貧困戶、爭當貧困縣等事例屢見不鮮，造成了嚴重的福利化和平均化傾向。而且扶貧工作中的“形式主義泛濫”“權力尋租行為”等種種亂象導致部分扶貧措施偏離了工作目標，使政府投入的扶貧資金流失嚴重，甚至誕生了不少“面子工程”。一些地方還出現了在貧困農戶收入數據上做文章、玩數字游戲、靠數字脫貧的不良現象，這種“大水漫灌、走形變樣”的扶貧方式使扶貧工作的公平性受到了極大的損害，也使許多群眾對國家的扶貧政策失去了信心。只有真正精準識貧、精準幫扶，才能做到“扶真貧、真扶貧、貧真扶”，才能在2020年實現“兩個一百年”的宏偉目標[6]，使社會主義發展成果更多更公平地惠及全體人民，以促進社會公平正義、增進人民福祉。

二、農村精準扶貧工作中公平性認同狀況

由于我國貧困地域廣、差異性大、原因復雜等多重因素，以往的扶貧研究多是對中西部地區和集中連片特困地區貧困成因、扶貧模式等問題進行宏觀層面的解讀，鮮有對扶貧工作程序、過程管理、資源分配公平性認同的研究，要深入、真實地了解農村人口對扶貧工作程序和環節的公平性認同狀況，就需要以某個特定農村地區（村莊）的整個政策實施全過程為對象，全面分析村民對整個扶貧工作的看法和判斷。因此，筆者選取了我國中部地區有一定代表性的湖北省咸寧市汀泗橋古塘村作為調查對象并進行麻雀式剖析，這對其他農村地區的扶貧工作也有一定的借鑒作用。

（一）精準扶貧政策宣傳落實的公平性認同狀況

中央政策在農村的宣傳途徑一般是通過張貼公告或口頭傳播，這其實并不能使村民很好地了解精準扶貧與傳統扶貧的內容差異。在調查中發現，村民通過村委會宣傳了解扶貧政策的比例達到了38.7%，通過鄰居口頭傳話了解扶貧政策的比例達到了32.4%，有22.3%的村民是通過電視、網絡了解到扶貧政策，有5.1%的村民是通過報紙、雜志了解到扶貧政策，還有1.5%的村民是通過其他渠道獲知（見圖1）。在與村民訪談過程中得知，村民對國家正在實施的扶貧政策的知曉率比較高，但是在對扶貧政策的內容理解上存在偏差，村民們通過電視、廣播等渠道了解到的精準扶貧政策與當地政府宣傳的實際情況有出入。由于從兩端接收的信息不一致，所以在實際執行過程中部分村民會有“國家政策是好的，一到下面就變了”“是不是村干部在執行的過程中故意把我排除在名單之外”的疑慮，由此生出了對扶貧工作的不公平感判斷。這種信息的不對稱會使村民在扶貧政策實施和落實工作中產生不公平性假想和思維導入，容易對農村精準扶貧工作的推進產生負面影響，進而影響精準扶貧的成效。

（二）識別貧困對象程序的公平性認同狀況

通過訪談和調查得知，村民認為入戶調查和公示程序都比較規范。在對村民認為精準識別貧困戶的程序是否公平公正的調查中，48.35%的村民認為村委會評選貧困戶的工作程序非常公正，認為評選程序比較公正的占到了39.75%，對識別貧困戶程序不太清楚的占到了9.10%，另有2.80%的村民認為程序不公正（見圖2）。在對村民認為古塘村貧困標準和范圍劃分的合理性調查中，28.31%的村民認為劃分非常合理，39.16%的村民認為劃分比較合理，24.95%的村民表示不清楚劃分貧苦戶的標準是否合理，另有7.58%的村民認為貧困戶劃分標準不合理（見圖3）。可見，還是有部分“臨界農戶”對貧困對象劃分標準和認定存在不認同的狀況。對于被篩選出不能直接享受扶貧政策名單的村民，雖然從直觀上看一些鬧訪農戶是為了爭取貧困指標，然而其背后還有追求公平的意愿，因為新的名單在規模控制之下，確實有一部分“臨界農戶”被排除在扶貧名單之外，同時也存在一部分與“臨界農戶”情況相當的農戶保留在扶貧名單之中，這就使得部分排除在外的農戶心生不公平之感。

（三）精準幫扶措施的公平性認同狀況

在對扶貧項目是否與古塘村產業發展狀況實際相符的認同感調查中，有24.8%的村民認為扶貧項目和村里的產業發展實際相符，38.7%的村民認為基本相符，26.3%的村民認為還需要時間檢驗，還有10.2%的村民認為扶貧項目脫離了村里產業發展實際（見圖4）。由于部分村民認為自己并不在貧困對象之列，但是用村集體的資源來開發扶貧項目，自己又沒有得到實惠和利益，所以存在一定的情緒。在村民對精準幫扶措施落實情況的認同感調查中，46.19%的村民認為對貧困戶的幫扶措施落實完全到位，37.24%的村民認為基本到位，14.08%的村民表示自己不是貧困對象，對幫扶物質發放情況不太清楚，還有2.49%的村民認為落實不到位（見圖5）。由此可見，村民對于精準幫扶中產業扶貧項目的選擇權、知情權、參與權和監督權都比較重視。有些村民認為精準扶貧的對象可以是村，也可以是貧困戶，選擇合適的扶貧項目帶動所有村民致富比送幾頭牛、幾頭豬、幾只雞等給貧困戶作為扶持的手段更重要。還有些村民認為直接為貧困戶輸送利益的做法是對非貧困人口的社會排斥，剝奪了非貧困戶參與農村經濟建設的機會，會產生新的社會不公平。

（四）精準扶貧管理過程公平性認同分析

通過調研發現，村民普遍認為中央扶貧政策的出發點是非常好的，希望通過精準扶貧對有需求的農戶真正“扶到點上”，古塘村的扶貧工作從入戶調查到評議再到公示，從扶貧項目選定到具體實施都規范有序，但是在具體的操作過程中仍然存在一些問題。比如，由于精準扶貧的規模有限導致部分原本在扶貧名單里的村民被排除在名單以外，于是部分村民通過上訪甚至鬧事來爭取名額，這些舉動嚴重影響了政策的實施，并且迫使政策執行者不得不對鬧事村民有所妥協，將部分已經排除在外的村民又加入扶貧名單，政策執行者的這一行為表面上安撫了民心，實際上造成了政策的隨意性，會嚴重損害基層政府組織的威信，引發村干部在工作上的諸多不順。

三、增強農村精準識別與精準幫扶公平性的對策

（一）發揮基層政府主導作用，以政策公平促落實精準

政府主導是扶貧開發的關鍵，農村精準扶貧工作的順利推進，需要村干部宣傳好黨的政策，在工作思路的把握和扶貧途徑的選擇上找準重點、加強引導，切忌“變形走樣”。在扶貧、脫貧規劃中，村干部和上級政府部門要結合當地實際，因地制宜、統籌安排，注重扶貧資源的針對性集中配置，重視通過產業扶貧加強村民的造血能力，并著力構建貧困人口參與分享的合理機制，建立順暢的訴求表達渠道和及時的信息反饋機制等。在實際工作過程中，困難群體往往有更多更強烈的訴求，需要給予更多的關注和扶持。由于受時代的局限，過去的扶貧制度設計存在缺陷，不少扶貧項目粗放“漫灌”，針對性不強，扶貧中的低質、低效等社會不公問題普遍存在。因此，必須結合當前精準扶貧的政策、結合農村貧困對象的家庭實際情況，運用科學有效的程序，修補和完善扶貧體制機制，解決政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題，做到國家綜合扶貧的各類資金、政策用準用足，用在貧困群眾身上，用在正確的方向上，扶到最需要扶持的群眾，扶到群眾最需要扶持的地方。進一步增強精準扶貧的公平性，真正將扶貧這一民生工程辦成廣大村民普遍認同的民心工程。

（二）增強公共服務的普惠性，以管理公平促服務精準

增加公共服務供給是堅持共享發展、促進社會公平正義、增進人民福祉的重要途徑。由于基本公共服務的供給并不排斥非貧困人口，它是利益共享的，符合實現公平的本意。因此，加強對貧困地區鄉村尤其是貧困村的基本公共服務供給是有益貧困人口和增強村民公平感的一項重要扶貧措施。對村民而言，公共服務的主要產品就是農村公用基礎設施。目前，我國貧困農村公用基礎設施建設滯后，這不但嚴重地制約著扶貧工作的開展和扶貧效率的提高，更為關鍵的是，它無法適應農村經濟發展和農民生活水平提高的需要，成為制約農業和農村經濟發展的一個“瓶頸”。基層農村在扶貧的過程中，應加強基礎設施建設，在修建通村公路、改善基礎教育條件、建設鄉村幼兒園、建設鄉村衛生院、建設鄉村電視互聯網、危房改造等方面加大投入，通過增加公共服務供給，解決群眾最關心最直接最現實的基本生產、生活問題，促進基本公共服務均等化，縮小收入差距，提高共享水平，促進社會公平正義。

（三）構建貧困精準識別機制，以程序公平促管理精準

構建精準識別機制，制定標準是前提，規范操作是基礎，透明運行是關鍵。在識別貧困戶的工作程序上，一方面，要嚴標準、緊流程，確保公平。自扶貧攻堅以來，各地、各部門制定了精準識別、精準幫扶的系列流程和標準。從初選對象的村民代表大會評議到鄉鎮審核再到縣級復審，一個一個步驟接著來，一個一個流程跟著走。可以說，為“精準”兩字提供了最大的制度保障。然而，還是會有人冒天下之大不韙而劍走偏鋒，尋求“變通”。因此，對于“標準”的把握、流程的管理還需要進一步抓嚴、打實、扎緊。另一方面，要常巡察、多暗訪，促進公平。明察暗訪作為推進各項工作進展的重要手段，在精準扶貧工作中理應一以貫之。不僅要建立、完善相關的脫貧攻堅明察暗訪工作方案，更要在真查實查上下工夫，一戶一戶查，一家一家問。對于查出的不符合條件、虛假冒領的要堅決退出，對于村干部搞“人情保”“關系保”的堅決問責。只有做到該保的堅決保，不該保的堅決不保，才能在扶貧攻堅中，確保公平、贏得民心、取得勝利。

（四）加強產業扶貧造血能力，以布局公平促項目精準

產業扶貧是當前比較普遍的扶貧形式，也是加快脫貧致富的金鑰匙。過去的產業扶貧大多是政府主導、大水漫灌，不僅導致跑冒滴漏、貪腐現象嚴重，而且還容易造成政府鼓勵引導的產業后來因為市場迅速飽和導致“谷賤傷農”。未來的產業扶貧，一定要在充分調研并與扶貧對象反復協商的基礎上，積極引入市場主體參與扶貧項目，而不能由政府大包大攬，這樣不僅能保證市場經濟條件下老百姓的穩定收益，還能厘清政府和項目主體的關系，增強監督實效，促進扶貧項目在公正、健康的環境下運行。此外，地方政府在引導、扶持產業發展的過程中，一定要與貧困地區的實際情況相結合。因為產業發展以扶貧為目的，所以產業一定要根據扶貧地區的地理環境需求和幫扶困難群眾的實際需求進行布局。扶貧項目的選擇在考慮當地實際的同時，也要多聽聽群眾的建議，貧困群眾致貧原因不盡相同，扶貧的舉措也要“辨證施治”，讓扶貧對象全程參與，讓他們在發展什么產業、怎樣發展產業的決策過程中有更多的知情權、選擇權、參與權和監督權，讓扶貧對象從被動受益者真正轉變成為積極的建設者。

（五）健全農村社會保障體系，以制度公平促實施精準

更科學、更便利、更公平、更可持續的社會保障制度是精準扶貧的兜底工程，是全面建成小康社會的有力保障。完善農村社會保障是關系農村精準扶貧的一件大事，是確保廣大農民與全國人民同步實現全面小康的一個重要步驟。農村村干部和精準扶貧駐村干部要積極和相關部門協調，實現動態監測管理和工作機制的有效銜接，實現低保標準和扶貧標準“兩線合一”，實現扶貧同農村低保、新農保、醫療救助、危房改造、家庭經濟困難學生資助等政策的無縫銜接，在制度層面要出臺能扶盡扶、應保盡保的有效設計。實行低保對象長期公示制度，把符合農村低保條件的及時納入農村低保，不符合農村低保條件的及時退出，做到低保對象能進能出，補差標準能升能降，實現動態管理下的應保盡保、應退盡退。要清楚認識社會保障的剛性特征，確保低保退出機制的科學、嚴謹和公平，實現信息共享。

（六）調動貧困戶脫貧積極性，以參與公平促脫貧精準

在精準扶貧工作中，村干部除了根據中央政策和當地實際情況實施扶貧行動外，一個至關重要的工作，就是要積極動員貧困農戶主動參與扶貧。首先，貧困農戶既是扶貧主體又是受益對象，扶貧工作中要使貧困農戶變被動扶貧為主動參與脫貧，提高貧困主體的自我發展能力。在制定扶貧規劃、安排扶貧項目時要傾聽貧困對象的想法和意愿，提高他們的知情度和參與度，不搞“拉郎配”、不搞“一刀切”，讓村民主動參與當地扶貧規劃的制定。村民參與其中，自然會對村干部的精準扶貧工作予以支持與肯定，在理解政策精神和扶貧工作人員良苦用心的過程中，增強對于精準扶貧的公平感認同。其次，農村地區的村干部應鼓勵貧困戶利用政府、市場、社會、社區提供的扶貧渠道和途徑，表達自身脫貧意愿和實際需求，主動參與扶貧項目的具體施行，同時還要積極發動村民監督、反饋扶貧情況，幫助、動員他人幫扶仍未脫貧的群眾脫貧，充分發揮力量，與政府、市場、社會、社區等扶貧主體建立“多位一體扶貧體制”，共同營造持續良好的貧困治理氛圍。

[參考文獻]

[1]熊友華.弱勢群體的政治經濟學分析[M].北京：中國社會科學出版社，2008.

[2]Banerjee A，Duflo E，et al.Targeting Efficiency：How Well Can We Identify the Poor？.Institute for Financial Management and Research.Working Paper Senies NO.21.2007.

[3]張 磊.中國扶貧開發政策演變（19

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[4]趙海東.論扶貧的公平原則[J].老區建設，1996，（12）.

[5]劉佳義.關于創新、協調、綠色、開放、共享五大發展——學習黨的十八大五中全會關于“十三五”規劃建議[J].中國政協，2016，（3）.

[6]習近平.確保農村貧困人口到20

20年如期脫貧[EB/OL].新華網.http：//news.xinhuanet.com/politics/

2015-06/19/c1115674737.htm

[責任編輯：肖偲偲]