我國財政支農資金整合的十年實踐與探索

李軍國 宗宇翔 呼顯臣

自2005年中央一號文件提出：“整合財政支農資金，要積極探索財政支農資金整合的有效途徑，加強財政支農資金的整合監管力度，提高財政資金使用效益”距今已經十年。這十年，從中央到地方各級財政部門和涉農各部門，按照中央文件的要求和精神，結合本地實際情況進行大膽的實踐和探索，財政支農資金整合取得了一定成效，為推進我國現代農業發展和新農村建設起到巨大的推動作用。但也存在不少亟待解決的問題。因此，回顧、總結、梳理十年財政支農資金整合工作得與失，對于今后加強我國財政支農資金使用與管理，提高財政支農資金使用效益，推進財政支農資金管理體制改革具有重要的現實意義。

一、財政支農資金整合問題的提出、取得成效及主要做法

（一）財政支農資金整合問題的提出

財政支農資金整合的提出是進入新世紀以來，在我國經濟社會發展進入工業化中期，農業和農村經濟社會發展進入一個新階段，十六大提出統籌城鄉社會發展，十六屆四中全會提出兩個趨向判斷，為保障國家糧食安全，增加農民收入、縮小城鄉差距，推進社會主義新農村建設，國家加大對農業投入的背景下提出來的。針對財政支農投資管理分散、交叉重復的問題，解決財政支農資金使用分散、效率不高等突出問題，黨中央、國務院高度重視，在2005年的中央一號文件《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》和2006年的一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，明確提出整合財政支農資金，要積極探索財政支農資金整合的有效途徑，加強財政支農資金的整合監管力度，提高財政資金使用效益。在2005年年底召開的中央農村工作會議上，時任國務院總理溫家寶明確要求“各部門要相互配合，加大支農資金協調整合的力度，提高使用效益，集中力量辦大事”。

根據中央文件的要求和中央領導的指示精神，財政部、國家發改委等部門陸續出臺一系列相關文件。2005年、2006年財政部先后下發了《關于做好財政支農資金整合試點工作的通知》（財農[2005]31號）和《財政部關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》（財農[2006]36號）兩個文件，對各地財政部門開展財政支農資金整合試點工作作出了總體部署和安排，要求各地財政部門認真做好財政支農資金整合試點工作。根據財政部統一部署，2006年，中央財政在全國選擇了162個縣開展支農資金整合試點，在l3個糧食主產區選擇了26個縣開展整合支農資金支持新農村建設試點。

同年，國家發改委對支農投資工作也進行了整體部署，對每年安排的中央預算內和國債投資農林水利主要項目提出具體要求，并下發了《關于加快推進縣級政府支農投資整合工作的通知》（發改農經[2006] 462號）以及2006年《政府支農投資指南（試編）》，通知和指南都提出了以編制規劃作為指南，發揮規劃在支農投資安排方面的作用，加快政府支農投資整合工作步伐，切實加強項目管理，深化農村基礎設施領域各項改革。鼓勵以縣為單位，通過規劃引導、統籌安排、明確職責、項目帶動等方式整合支農投資，提高資金使用效率。并在全國確定了50個縣（市）進行整合政府支農投資試點。由當地政府牽頭成立整合投資協調小組，統籌協調縣域內的支農投資建設項目。從2006年開始，國家發改委將按照國家有關支農政策，確定每年支農投資重點，適時調整當年支農投資指南，并及時向全社會發布。同時，鼓勵和支持縣級政府從實際出發，編制縣域發展建設綜合規劃，以優勢產業、重大項目或重點區域為載體，探索有效的整合模式，建立支農投資領導小組會商協調機制。強化縣級政府責任，建立績效考核和責任追究制度，確保資金使用安全高效。

為進一步規范加強財政支農資金管理，確保財政支農資金安全有效，提高財政支農資金使用效益，2007年，財政部在全國開展“財政支農資金管理年”活動，建制度、反違規、查隱患、促整改，通過多項措施杜絕支農資金違規使用。2008年，在總結前兩年試點經驗的基礎上，進一步完善了整合機制。設立了現代農業發展專項資金，通過財政支農資金整合來發展現代農業。一是對縣級整合試點實行績效考評和獎補制度。2008年中央財政安排資金1.5億元，對支農資金整合成效突出的50個縣給予了獎勵。二是以現代農業生產發展資金為平臺，建立和完善省級支農資金整合機制。三是進一步規范部門預算管理，鞏固中央農口部門支農資金整合成果。按照有關要求，將部門預算中性質相近、用途相同的項目資金進行歸并整合，并直接用于地方。在堅持以縣為主進資金整合的同時，各地積極探索省級財政支農資金統籌安排使用的有效途徑，按照國家有關部委的要求，積極支持開展財政支農資金的整合試點工作，出臺推進省級支農資金整合政策措施，加大對地方支農資金整合的引導力度，并制定出臺了適合本地財政支農資金整合的政策措施和相關制度。中央財政和省級財政建立了支農資金整合獎補制度，將過去由中央財政安排引導性資金支持支農資金整合的做法，改為各地先自主整合，中央財政考評后給予獎勵，以推動形成縣級支農資金整合的內在需求和自有動力，從機制和制度上進一步深化整合工作。由此也形成了涵蓋中央、省和縣三個財政級次的支農資金整合格局。

（二）財政支農資金十年整合取得的成效

從近十年財政支農資金整合的實踐看，財政支農資金整合取得成效表現在：

1.促進了我國現代農業發展和社會主義新農村建設

從各地實踐情況看，財政支農資金整合，不僅促進了財政支農資金的集中投入，而且依托一批農業項目實施，使得農業布局不斷優化，帶動了農業產業化發展，形成特色優勢產業，一村一業、一村一品，推動了我國現代農業的發展。不僅實現了農民增收，也使農民生產生活條件得到了顯著改善。有些地方通過集中資金，保證了一批對農村發展、財政增收、農民增收有重大帶動作用的產業和項目的建設需求，形成了縣域經濟發展增長極。尤其是在新農村建設和農村扶貧脫困方面取得了明顯成效。無論在農村產業發展、勞動力轉移，還是在農村移民搬遷、扶貧整村推進、產業扶貧和勞務脫貧等方面都離不開財政支農資金的整合。各地通過把有限的資金進行整合，集中使用，用在農業增產、農民增收和農村發展，以及山水林田路得到綜合開發和一批特色小城鎮和新農村建設上，這些整合資金的有效使用，使得我國農業生產力水平不斷提高，農村面貌大為改觀，農民素質極大地提高。

2.有力地推動了財政支農資金管理體制機制的創新

財政支農資金整合，不僅是舊體制下形成的支農資金管理模式的一次改革，也對現行財政支農資金管理體制機制的創新。為此，各地在支農資金整合上大膽創新，以改革為動力，推進本地方的財政支農資金的整合工作開展，有些省市采取簡政放權，給地方更大的自主權，對一些重大的支農專項資金不再要求地方報項目，也不批項目，按因素法分配資金并切塊給地方，由地方結合本地的實際情況自主安排、自主管理，將資金的管理權、項目審批權完全賦予地方，為地方統籌使用資金創造條件。在支農資金的整合過程中，有些省市不僅形成一套規范制度體系，而且建立了“五化”（實行投資股份化、布局區域化、運作公開化、管理規范化、工程標準化）、“六制”（實施項目法人制、合同管理制、招投標制、項目審批制、責任追究制、資金監管制）運行保障機制，從而提高了財政支農整合資金的使用效益。

3.提高財政支農資金的聚集使用與放大效用

中央和各級地方政府通過財政支農資金整合，將不同層面、不同渠道的資金統籌使用，不僅有效解決了支農資金分散使用、效率低下的問題，而且提高了支農資金使用效益，發揮了財政支農資金“四兩撥千斤”的引導作用，通過對支農資金整合、聚集帶動了各部門涉農支農資金與社會幫扶資金的合理對接，放大了財政支農資金的使用效益，且形成了立體多元化的支農投入新格局和財政支農資金管理的新局面。不僅如此，財政支農資金整合使得各涉農部門之間的工作配合更加密切，資金整合后，支農項目的立項不再由職能部門一家決定，而是由財政部門與各涉農部門集體會商、聯合選定。這種做法有利于加強財政部門與其他部門之間的密切合作，有利于支農資金的監管，使財政支農資金分配更好地在陽光下公開、透明，防止權力集中出現的尋租和腐敗現象的發生。有些地方在資金整合后，充分利用人大、政協、紀檢、監察、審計等部門的力量，強化對財政支農項目及資金進行全方位的監督檢查，最大限度減少支農資金的“跑、冒、滴、漏”。

4.促進了財政支農資金管理部門觀念的更新和職能的轉變

財政支農資金整合工作的全面開展，不僅帶來人們思想觀念的轉變，也加快了各級政府的職能轉變;資金整合不僅使得省級財政部門和其他主管部門能夠從項目管理、審批等復雜的日常事務中解脫出來，騰出更多的時間和精力去關注研究新形勢下農業發展出現的新情況和新問題，也讓基層政府從過去爭資金、跑項目中解放出來，專心于項目的管理和實施，專心于服務發展、服務基層、服務農民，有更多的時間去深入實際和基層進行調查研究。同樣對中央和省市而言，可以把用在審批項目和分配資金上節省下來的時間，用于研究未來農業發展重大現實問題，圍繞未來國家和區域經濟社會發展目標，包括國家糧食安全，增加農民收入，發展現代農業等，認真研究制定未來全國和本省的財政支農政策目標，確保支農資金的使用發揮最大效益。

5. 構建起“以縣為主”的財政支農資金整合平臺

自2006年，國家在13個糧食主產省區選擇26個試點縣，并安排引導性資金支持和推動縣級支農資金整合，建立了支農資金整合的獎補制度以來，各省級財政支持和引導縣級進行支農資金整合試點的力度也在不斷加大，目前，已實現了財政支農資金使用所有縣市的全覆蓋。由于縣（市）一級是國家強農惠農政策落實的基礎平臺，因而各省都把“以縣為主”作為整合財政支農資金整合工作的切入點，在推進“以縣為主”財政支農資金整合過程中，各地都能根據自身的特點，因地制宜選擇項目、產業、園區和規劃等為著力點，構筑了多種形式的資金整合平臺。通過資金整合，改變了過去支農項目申報以條條為主的做法，強化了地方政府的自主權，較好地解決了財政支農資金使用中的一些突出問題和腐敗現象。

6.實現了財政支農資金在中央層面上的整合

在推動地方財政支農資金整合工作的同時，中央涉農各職能部門，積極探索財政支農資金在國家層面上的整合，由財政部牽頭，積極與中央農口部門溝通協調，通過建立和完善工作機制和相關制度，對各部門的預算專項資金進行清理歸并工作，將若干專項進行整合改為中央財政一般轉移支付，推動了支農資金整合的深入開展。自2009年以來，中央財政在安排中央農口部門預算時，將性質相近的一些項目予以整合，集中資金支持工作重點。為了加強部門預算專項資金與財政支農專項統籌使用，財政部建立了聯席會議制度，在部領導主持下，由農業司牽頭各涉農農資金安排和資金整合相關問題進行集中協商，對部門預算中性質相使用分散的專項資金進行清理、歸并。目前已實現中央層面的財政支農資金整合項目超過一半，各省市財政支農資金整合項目達到30%以上，這不僅提升了財政支農資金整合的層次，而且從源頭上解決了財政專項支農資金過多、過濫和使用管理過于分散的問題。

（三）十年財政支農資金整合的主要做法和經驗

從財政支農資金整合十年實踐看，盡管各地整合方式和方法不一樣，但都沒有離開以項目、產業或園區為載體整合和從資金預算分配使用環節入手進行整合，有些地方是兩者之間相互交叉，你中有我，我中有你。具體如下：

1.以項目、產業或園區為載體整合財政支農資金

一是以項目為平臺的資金整合。選擇確定一個主導產業或幾個重點項目，明確支農資金的重點投向，通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。如江西省和山西省就是以打造項目或產業平臺進行資金整合。山西石樓縣就是以移民扶貧項目為載體，將分散于各部門的支農資金在縣這一級進行統一整合、規劃、使用。他們提出了“整合支農資金，實施移民開發”的新思路，以移民扶貧為方向，把財政的以工代賑、壩系建設、土地整理、義務教育等支農資金進行集中整合，全部投向扶貧移民新村建設，項目的實施由各部門、各單位負責，不改變性質和用途，修路資金修路，移民資金移民，財政部門負責協調和資金的管理、報賬撥付。以項目整合支農資金的做法有效促進了農業產業化的發展。

二是以產業為平臺的資金整合。各地圍繞主導產業進行資金整合，突出資金扶持重點，統籌安排使用資金，通過找準和強化重點，整合各種資源集中投入，在同一項目區內建立統一、協調、互補的項目申報和資金安排機制，在資金整合前實現了項目的現行整合，避免了項目建設的交叉重復和相互脫節，從而形成財政資金之間，財政資金和其他資金之間的有效整合，實現了資金的化整為零。像江蘇省以產業為平臺，開展財政支農資金“打包”整合。湖北省鄖縣以柑橘、木瓜兩大產業作為財政支農資金整合的農產品平臺，側重這兩個品種聚集資源。安徽霍山縣重點以茶葉、蠶桑、毛竹、鰻魚、百合、畜禽、中藥材、板栗八大支柱產業，帶動農業科技示范推廣、農業產業化、農民專業合作、測土配方施肥等等支農資金進行整合，集中向優勢產業傾斜。

三是以園區為平臺的資金整合。以產業園區建設為平臺，根據園區建設需要，把多個小項目集合成大項目，將分散的支農資金整合成一定規模的資金，用于園區基礎設施建設，提升主導產業競爭力。如浙江上虞以建設現代農業產業區為平臺，推動財政支農資金整合。

四是以規劃為平臺的資金整合。以發展規劃引導支農資金整合，雖然最終也是落到項目上，但比以項目為平臺的范圍更寬，一般是圍繞當地農村經濟社會發展戰略總目標，以服務“三農”為重點，以農業農村經濟發展的總體規劃為軸心，打造資金整合平臺，引導各部門的涉農資金進行綜合投入。如江西吉安縣圍繞本縣農業農村經濟發展總體規劃，按照“資金渠道不變，審批權限不變，管理職責不變，支出報賬程序不變”的原則，把國債、扶貧、以工代賑、農業、林業、水利、財政、衛生等方面的資金進行整合，集中使用到規劃內重點項目建設上，以發揮資金規模效益。

2.從資金預算分配使用環節入手，整合財政支農資金

一是從預算編制環節推進財政支農資金整合。一些地區在清理涉農資金的基礎上，從預算編制環節著手，對分散、到期或低效的涉農資金進行壓減、撤銷或轉變投向，將性質相同、用途相近的資金予以合并、歸類，對新增專項資金和預算外資金進行統籌安排、集中投向，從源頭上減少了資金分散的現象。如江蘇省將原63項省級財政支農專項資金重新歸并為7大類，32小項。浙江省將省農業廳40多個專項整合確定為3大類13個項目。山東省將預算內、外涉農資金統籌起來使用，并將59項專項資金整合為30項。湖南省將列入6個單位部門預算的9個專項資金歸并為現代農業生產發展專項資金。

二是在資金分配環節推進財政支農資金整合。在推進省級支農資金整合中，各地積極探索資金分配管理統籌協調機制，加強部門間協調配合，并注重發揮部門的積極性。有些省成立了涉農資金整合工作領導機構，以常務副省長為組長，分管農業副省長、財政廳長為副組長，發改委、農業廳等19個涉農部門負責人為成員的支農資金整合協調領導組。各資金整合縣普遍成立了黨政一把手任組長的整合領導小組。為了支農資金整合能夠順利開展，有些地方探索建立了資金分配管理聯席會議制度，或財政支農資金整合優化工作省級聯席會議制度，成立聯席會議辦公室，辦公室設在省財政廳。河南省歸并資金，以“合理分類”帶動資金整合，通過對專項資金的“并、轉、停、增“，以支農支出重點方向引導資金整合形成合力;還有些地方積極探索資金橫向劃轉的管理方式來推進支農資金整合，如有些省加強財政廳內部相關涉農處室的協調配合，打破處室界限，將財政部不同司局下達的病險水庫除險加固、農村飲水安全、農村沼氣等資金，與省級農業財政專項資金結合起來捆綁使用。

三是從資金使用環節推進財政支農資金整合。包括：以規劃引導整合。浙江省以《浙江省農業農村發展重點領域重點項目導向目錄》為抓手，進一步明確全省資金整合的重點和方向。湖南省財政廳年初聯合省農口部門編制了全省整合財政支農資金支持主導優勢產業發展實施方案;依托主導產業、優勢區域、重點項目進行整合。安徽省以“存量調整和增量集中”整合財政支農資金，在預算安排和預算執行環節中進行整合。湖北省圍繞“仙洪新農村建設試驗區”等優勢區域，統籌協調各類涉農投入74.8億元;以重大支農專項為平臺進行整合。2009年湖北省以現代農業生產發展資金為平臺，31個項目縣共整合各級財政支農資金11.5億元，引導社會投入6.5億元。2013年國務院批準了黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區，其中涉農資金整合是改革實驗的重點內容。

綜上所述，無論是以項目、產業、規劃和園區為載體進行的資金整合，還是從預算資金安排分配使用等多環節入手所進行的資金整合，都取得了良好的經濟、社會和生態綜合效益。從經濟效益看，財政支農資金整合不僅起到了節約成本，提高財政資金的使用效益，實現了財政支農資金有效配置的目標，而且有效解決了支農投入管理分散、銜接不夠、交叉重復、效果不高的問題，減少了資金的流失和浪費。確保了財政支農資金的專款專用，實現了集中力量辦大事的目的。從社會效益看，推進了財政支農管理體制的創新，強化了項目的規范化管理，促進了政府職能的轉變，改變了長期以來各自為政的積習，克服了“缺位”和“越位”的現象，帶動了農業和農村經濟的發展和農民的增收，有力地推進了農村社會事業的全面發展，促使農村整體發展水平和綜合實力得到全面提升。

（作者單位：中共吉林省委黨校（省行政學院）、中國農村財經研究會，吉林省高速公路管理局）