經濟薄弱村集體經濟發展的制約因素及對策

摘要：經濟薄弱村的村級集體經濟發展目前仍處在初步的探索階段，還沒有形成一個良性、持續增收的機制。文章基于宿遷市的實踐，指出農村基層組織在農村中的公信力不足、思想認識不統一、缺少有效承接上級政府獎補資金的載體、農村宅基地收儲工作成效不顯著等是制約村級集體經濟發展的主要因素，并據此提出應對之策。

關鍵詞：經濟薄弱村；集體經濟；制約因素

我國集體經濟發展的歷史經驗表明，原有促進集體經濟發展的體制、機制和機遇已經在改革過程中消失，現階段依靠農村自身的資本積累發展集體經濟的空間非常有限。然而，由于當前國家與農民關系的根本性變化，以及工業化和城鎮化的快速推進，又為新一輪的集體經濟發展提供了難得的歷史機遇：一是國家支農力度加大為集體經濟發展注入新的資本來源；二是土地政策創新為集體經濟的載體建設提供土地來源。基于這一判斷，筆者曾以宿遷市為例對這一歷史機遇之與村級集體經濟發展的意義進行過探討，研究表明，宿遷市的實踐也勾勒出一條欠發達地區農村，特別是經濟薄弱村發展村集體經濟的可能路徑。然而，對宿遷市村級集體經濟實踐更進一步的觀察發現，宿遷市村級集體經濟的發展依然是低層次、初級的，目前仍處在初步的探索階段，還沒有形成一個良性、持續增收的機制。本文將繼續以宿遷市為例，結合宿遷市村級集體經濟的實踐，進一步分析村級集體經濟體發展的制約因素，并嘗試提出應對之策。

一、制約村級集體經濟發展的因素分析

除宏觀層面的經濟、政策因素外，在當前地方政府的實踐操作層面上，影響村級集體經濟發展的制約因素主要表現在如下五個方面。

（一）農村基層組織在農村中的公信力不足

村級集體經濟的發展離不開農村基層組織的積極推動，然而今天的農村基層組織卻面臨公信力極度弱化，進而影響到農村基層組織功能有效發揮的困境。然而追溯歷史則不難發現，農村基層組織今天面臨的困境是改革開放以來我國在制定和執行農村政策過程中產生的負面因素的歷史累積。其中最為嚴重的教訓當屬二十世紀八十年代中期以來農業稅征收過程中，因基層干部在政策執行過程中的粗暴作風和大量出現的貪腐、瀆職行為在農民心目中埋下了難以磨滅的痛苦印記。2006年國家全面取消農業稅以來，盡管表面上的農村干群關系有所緩解、好轉，但農民之前已經形成的“歷史記憶”卻難以退卻。這其中對今天及以后的鄉村治理尤為重要的一個“歷史記憶”是20世紀90年代后期因農村“混混”等黑灰勢力介入到農村稅費征收事務中而產生的“惡人治村”現象，已成為廣大農民群眾的思維定勢。因此，在農村支部和村委會選舉中，時常出現這樣的現象，一個從未在村兩委任職的村民，不論其為人如何正派，思想覺悟如何高，工作能力如何強，一旦當選，便很快被村民視為“異類”，久而久之也就成為了“惡人”。這種現象的普遍存在，導致很多普惠式的國家政策難以落實。也因此，直接影響了農村基層組織發展村級集體經濟的效果。

（二）思想認識不統一

盡管發展集體經濟已經成為各級政府的共識，并在政策層面已經上升為各級政府和農村基層組織的實踐，然而調研表明，在對發展村級集體經濟的認識方面依然存在嚴重分歧，從而對集體經濟發展的內在動力構成重要影響。

在干部層面，由于對傳統農村集體經濟發展中存在問題的歷史記憶和改革以來農村發展的現實問題，主要存在以下幾種模糊認識：一是無視集體經濟的公共服務職能，簡單地把當前的村級集體經濟與傳統上的集體經濟相等同，認為集體經濟效率低下；二是片面理解黨的政策，把集體經濟與家庭經營看成完全對立、不能調和的兩個方面，認為黨目前的政策是鼓勵發展個私、民營經濟，注重民富，再提發展集體經濟已經不合時勢；三是集體經濟組織因與農村黨組織、村委會的內在關聯，貪污、腐敗問題時有出現，認為集體經濟越壯大，村干部腐敗現象就越多，所造成的社會負面影響就越大；四是無視當前的發展機遇，過度強調發展困難，認為在市場經濟條件下，集體經濟已受民營、個私經濟包圍，發展路子少。

在村民層面，同樣由于對傳統農村集體經濟發展中存在問題的歷史記憶和改革以來農村發展的現實問題，作為村級集體經濟發展的最直接受益對象的村民卻對此表現出極大的冷漠，主要表現如下：一是外部非農就業機會的增加使得普通村民對基層政府和農村基層組織的依賴降低，認為村級集體經濟的發展是“大家”的事情；二是認為這一工作的推動及后續的管理都是村干部的事情，并且無法形成對村干部的有效監督，只要不向自己集資攤派，就與個人沒有多大的關聯。

（三）缺少有效承接上級政府獎補資金的載體

盡管與農村集體經濟組織相關的法律法規都肯定了農村集體經濟組織是農村集體經濟的組織形式，是農村市場經濟的活動主體。然而遺憾的是，沒有任何一部法律明確集體經濟組織的概念和法律地位，即便是《憲法》，也沒有對農村集體經濟組織的職能做出詳細規定。因此，農村集體經濟組織在實際運行中并不被認為是一個合法的經濟行為主體，即其并不具有法人地位。法人地位缺失限制了農村集體經濟組織的民事權利能力和民事行為能力，從而使得農村集體經濟組織“只能依附在其他經營主體上，只能將其資產以入股、承包、租賃等方式參與其他經營主體的經濟活動”。因此，在“項目制”的運作模式下，在各級政府的獎補資金向農業和農村投入中，大都有其他具備法人資格的組織來承擔，如農民專業合作社、協會、農業產業化龍頭企業等。這就導致政府部門投入的大量支農資金落入不同名目的各類組織中，盡管他們所代表的組織發展能夠給當地農民帶來增收致富的效果，但是由于其與農村集體經濟組織在功能上的根本不同，從而無法產生對全體村民的普惠性效果。因此，在現有法律法規不能明確農村集體經濟組織的法人地位的前提下，村級集體經濟難以成為有效承接上級政府獎補資金的載體。

（四）農村宅基地收儲工作成效不顯著

不論是國家的城鄉建設用地增減掛鉤政策，還是江蘇省萬頃良田建設工程政策，在實際執行中都涉及到農戶房屋拆遷及宅基地的復墾。從土地法律法規層面看，宅基地在產權上屬于村集體所有。因此，從法理上講，在此過程中將農戶的宅基地收歸村集體是合乎情理的。為推動農民集中居住的進行，宿遷市國土資源局在2009年發布的《宿遷市農村集體建設用地儲備實施細則（試行）》（宿國土資發〔2009〕144號）文件中也明確規定，農村村民因住宅搬遷退出的集體建設用地由縣（區）人民政府負責收購儲備。然而在這一政策執行中，由于缺少資金的有效支撐，導致對農戶的拆遷補償太低，政策在實施過程中遇到非常大的阻力。作為政策的實際執行機構，鄉鎮政府出于減少矛盾的考慮，往往將被拆遷農戶的宅基地復墾后劃歸為原農戶所有。從農戶經營的角度，這只能使其耕地變得更加分散。如果從增加村集體經濟收入的角度，這等于失掉一次歷史機遇，因為農村最寶貴的財產——土地，并沒有在這一過程中收歸到村集體。也因此，土地政策創新并沒有為集體經濟的發展創造出新的載體。

二、推進村級集體經濟發展的對策建議

（一）以深入開展群眾路線活動為切入點，逐漸恢復黨在農村工作的公信力

中國革命和社會主義建設的成功經驗表明，必須堅持黨管農村工作，始終把加強和改善黨對農村工作的領導作為推進農村改革發展的政治保證。因此，在當前大力推進新型城鎮化的大背景下，各級地方黨委政府必須將創新農村基層黨建工作作為我黨基層建設的重要任務去抓。圍繞上述農村基層組織存在的問題，筆者認為，當前農村基層組織工作的首要任務是，緊緊抓住中央深入開展黨的群眾路線實踐活動的重要機遇，以此為切入點，逐漸恢復黨在農村工作的公信力。在農村開展黨的群眾路線實踐活動過程中，要遵照中央指示精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持圍繞中心、服務大局，全面貫徹落實黨的十八大提出的各項任務要求，把作風建設放在突出位置。要教育引導黨員干部樹立群眾觀點，弘揚優良作風，解決突出問題，保持清廉本色，切實轉變干部作風，密切干群關系，樹立為民務實清廉形象。在活動的具體開展過程中，要堅持正面教育為主、批評和自我批評、講求實效、分類指導和領導帶頭的原則，積極動員普通農民群眾參與，將群眾路線教育活動開成農民群眾的“出氣會”和“牢騷會”，黨員干部要做到虛心接收農民群眾的批評和提出的建議。唯有經過這樣的過程，黨在農村工作中的歷史遺留問題方能被真正解決，公信力才能得以恢復。

（二）統一思想認識

針對干部群眾中對村級集體經濟發展存在的認識誤區，可從如下幾個方面著手進行改進。一是加強宣傳學習。首先使廣大干部從內心深處意識到這一工作不僅僅是政府的一項重要任務，更是未來農村實現良性發展的根本保障。為此，還需要對城鎮化進行重新認識，因為這涉及要不要進行鄉村建設的根本問題。一方面認識到城鎮化是大勢所趨，另一方面也要結合地方經濟社會的實際，認識到城鎮化的實質推進是一個長期過程，必須堅持城鎮化與新農村建設兩條腿走路，不可偏廢。只有認識到這一點，才能從根本上認識到發展村級集體經濟的重要性。二是對先進經驗進行示范推廣和交流學習。讓廣大干部群眾從實踐層面切實感受到發展壯大集體經濟的好處，并且主動參與到集體經濟發展的實踐中去。

（三）明確農村集體經濟組織的法人地位，組建以農村集體經濟組織為核心的新載體

從國家層面角度，應當將明確村級集體經濟的法人地位納入議事日程，這既是在新時期發展壯大村級集體經濟的切實舉措，同時又是強農富農惠農政策落地生根的根本所在。與此同時，在現有法律法規沒有改變的前提下，地方政府應著手考慮以村集體經濟組織為核心進行具有法人資格的載體建設，以有效承接上級獎補資金。一是鼓勵村（居）集體興辦各類合作經濟組織，為政府、企業、種養大戶等提供后勤保障、服務外包、勞務中介、農業生產等有償服務，增加集體經營性收入。二是組建村級實業公司，鼓勵村（居）集體牽頭成立實業公司，通過參與建設標準化廠房和其他經營性服務設施，以及發展高效設施農業、建立農產品種養基地等方式，獲取持續穩定的集體經濟收入。

（四）加大財政支農資金整合力度，推進農村集體建設用地收儲工作

盡管近年來欠發達地區的各級政府財政收入實現了較為快速的增長，但相對實際支出而言，仍然處于高度緊張的狀況。因此，單純寄希望于增加政府財政投入來完成農村集體建設用地收儲并意義不大。由于現階段農村集體建設用地收儲工作與農民集中居住密切關聯，因此可從以下兩個方面著手，通過降低農民集中居住的成本，進而推進促進農村集體建設用地收儲工作。一是各有關部門要圍繞各級各項財政支農基礎設施投資，在項目編報時集中向與新農村居住點或配套的基礎設施傾斜，以減輕地方政府的財政負擔。二是各級政府在推進集中居住的進程中，要盡可能停止對那些不切實際的、投向分散居住戶投入，在條件尚不成熟時可暫停部分農村基礎設施、公共服務設施的投入，為集中居住區建設節約寶貴的財政資金，提高財政資金使用效益。

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*基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究基金（2012SJD790067）“蘇北地區村級集體經濟有效實現形式研究”、江蘇高校“青藍工程”資助基金（2012）。

（作者單位：宿遷學院）