加快縣級投融資平臺建設的思考

汪仁正

浙江省開化縣1999年成立政府投融資公司，目前已成立了20家，其中：縣屬14家，鄉鎮6家。這些公司擔負著政府性投資項目的融資、建設、管理和使用職能，加快了開化縣基礎設施建設，改善了城區環境，提升了城市功能，促進了土地集約利用，增強了政府提供公共服務的能力，緩解了財政資金壓力，促進了經濟和社會事業的發展。

一、開化縣投融資公司存在的問題

（一）投融資主體不規范，管理機制不健全。開化縣的投融資體制還處于創建階段，經營管理體制不健全，法人治理結構雖然建立但未發揮其應有的作用。部分投融資公司的投資主體仍為其主管部門，項目選擇上缺乏科學論證，決策隨意性較大。在項目管理上，尚未建立有效的考核和激勵機制，成本難控制，資金使用效率低下，財務管理不規范，難以對所融資金進行有效監管。

（二）資本金不足，資產負債率高，融資渠道單一。目前，開化縣20家投融資公司部分資本金未實質注資，資產負債率普遍偏高，而且主要依靠政策性銀行和商業銀行貸款籌集資金，并沒有發行企業債、中期票據等其他融資方式，在現有條件下拓展多元化融資渠道的能力也非常有限。申請銀行貸款都有較為嚴格的要求，現有投融資公司缺乏有效抵押物，通過銀行貸款融資的空間已經非常有限，而且單純依靠銀行貸款的融資方式，融資成本高，受國家宏觀調控的影響較大，不具備可持續發展的能力。

（三）政府項目無還款來源，未來還款壓力巨大。投融資公司所籌資金大部分用于基礎設施建設或公益性項目，這些項目自身沒有現金流入，項目資本金不到位或占比過低，最終還款依靠地方財政收入。過去投融資公司的高額負債主要依靠土地出讓金收入解決，一旦土地出讓收入下降，未來財政的還款壓力巨大。

二、完善開化縣投融資公司的對策建議

（一）優化投融資體制，規范投融資公司管理。

1.深化改革，完善投融資體制。根據黨的十八屆三中全會提出的“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制”精神，按照“統一監管、政企分開、自主經營、績效考核”的思路，努力構建“縣國資委（下設縣國資辦）——各投融資公司（母公司）——國有實體公司（子公司）”或“縣國資委（下設縣國資辦）——縣國資公司（母公司）——各投融資公司和國有實體公司（子公司）”三個層次的新型投融資體制，縣政府授權縣國資辦依法對投融資公司、國有實體公司統一履行國有資產出資人職責，明晰產權，明確經營職責，做實相關公司注冊資本，做大公司資產規模，按市場化方式高效運作投融資公司。理順母公司與子公司的關系，形成“縣國資辦負責資產監管，母公司負責協調指導子公司搞好項目融資、統籌調劑子公司閑置資金，子公司負責政府項目融資、建設與經營，職能部門負責業務協作”的工作局面，真正做到“資產統一監管、出資人統一履行、資金統一調度”。

2.統一監管，規范投融資公司管理。構建政府主導、政企分開、社會參與、市場化運作的投融資體制，進一步明確政企關系，完善投融資公司治理結構，理順政府公共管理職能與國有資產出資人職能，分離行政職能與經營功能，使投融資公司成為既能參與重大項目建設，又能實現自主經營、自負盈虧，獨立經營的法人主體，從而實現政資分開、政企分開。做大縣屬投融資公司實物資產，增強抵押擔保能力，對縣屬投融資公司的房地產重新評估，調整賬務，增加價值。對新增的國有房地產，根據實際需要，過戶到相應的縣屬投融資公司。在做大縣屬投融資公司實物量的同時，也做大實物價值，增加有效抵押物，提高擔保能力。

3.做實縣屬投融資公司注冊資本，滿足銀行信貸條件。原由主管部門作為出資人的縣屬投融資公司，如注冊資本不實，由縣財政安排資金做實。主管部門變更為縣國資委作為出資人，需做實收資本。

（二）規范投融資行為，強化債務管理。

1.規范投資行為。明確地方政府投融資職能定位，堅持“有所為，有所不為”，對重大投資項目要對項目的社會效益、經濟效益進行客觀評價，也要根據地方經濟的承受能力進行決策，堅持量力而行，防止出現償債風險。

2.強化債務管理。要嚴格按照政府債務控制標準審核各投融資公司的舉債行為和規劃，對于超出政府債務風險控制水平的，要限制其擴大融資規模，降低其負債水平，控制政府債務規模無序擴大。對公益性無現金來源的涉及債務資金的在建項目，要安排財政預算資金等相關資金，建立公益性項目債務償還保障機制，逐步化解地方政府債務風險。

（三）建立完善政府投融資考評機制，充分調動工作積極性。

1.建立政府項目投融資績效考評機制。根據相關投融資公司的不同性質進行分類，分別建立考評辦法，考核對象是投融資公司涉及的部門和個人，考核內容包括項目前期、項目推進、項目融資、工程質量等，與部門公用經費、個人獎勵掛鉤，充分調動相關部門和人員的工作積極性。

2.建立銀行支持政府項目信貸考評機制。目前，銀行貸款仍作為政府項目融資的主渠道，短期內難以改變。為此，必須積極開展與銀行的業務溝通銜接，建立與各銀行互信互利、相互支持的合作關系。修訂完善財政性存款與銀行信貸的考核辦法，提高銀行信貸支持政府項目的積極性。同時，加大銀行信貸支持政府項目建設的獎勵力度。

（四）創新融資方式，激活民間資本。

1.加強宣傳，營造氛圍。通過宣傳激發老百姓的投資熱情，營造投資致富、創業光榮的良好社會風尚。

2.改變融資理念，適時引入民資。打破目前重點項目建設完全由政府投入的觀念，鼓勵多渠道融資。對于現有的投融資公司，應剝離其非營利項目，將其全面推向市場;對于競爭性項目，應逐步轉讓產權，并將轉讓收入充實各投融資公司資本金。對新增的經營型項目主要通過市場化運作方式籌集資金，通過招標出讓經營權等引入民資，鼓勵民間資本以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，投資有收費機制、回報比較穩定的領域;公益性項目則要以政府投入為主，也可以通過財政補貼等方式轉化項目性質，實現市場化運作。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步明確政府職能，把政府管理部門從城建項目投資、融資和建設管理的具體事務中解脫出來，將政府和市場力量結合起來，提高政府投融資的水平和效率。

3.探索地方債融資，變間接融資為直接融資。時刻關注國家對地方債政策的動態變化，積極促進經濟發展，努力培植財源，不斷增加地方公共財政收入，優化政府債務結構，為將來發行地方債創造有利條件。一旦時機成熟，就可爭取通過發行地方債來滿足項目建設資金的需求。通過發債的形式進行直接融資，不僅可以降低融資成本，而且可以滿足未來項目建設資金巨大需求。

4.運用現代先進方法激活民間資本。探索運用BOT、TOT、PPP等模式，創造條件吸引民間資本參與政府投資，通過引入民間資本、戰略投資者等市場化途徑，實現多元化融資，改善投融資公司的股權結構，促進投融資公司規范管理、用經營的理念參與城市建設。這樣，不僅可以吸引民間資本參與政府投資，取得穩定的收益，也可以避免政府直接投資的弊端，減輕財政還款壓力，實現多方共贏。

（作者單位：浙江省開化縣財政局）

責任編輯：欣聞